提 要: 中國供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的核心思想是降低制度成本。在此問題上，政府的作用至關(guān)重要，通過各項制度改革和簡政放權(quán)，可真正減少不必要的社會負擔(dān)。近年創(chuàng)設(shè)自貿(mào)區(qū)、簡政放權(quán)、“放管服”改革等措施，其用意都在降低政府提供服務(wù)的成本從而降低制度成本。展望未來，應(yīng)加快深化市場化改革，進一步推動完成各類價格改革，打破行業(yè)壟斷，實現(xiàn)政企分開，還利于民，這是向著建設(shè)全國統(tǒng)一市場的大目標，降低市場摩擦和制度成本的重要突破方向。

　　“沒有交換，就沒有社會”；沒有市場化的交換，就沒有現(xiàn)代經(jīng)濟生活和社會進步。中國改革開放四十年來的歷程，就其實質(zhì)而言，正是一個國內(nèi)經(jīng)濟體系不斷“市場化”并延伸至更大范圍的“國際化”的演化過程，它也暗合了經(jīng)濟學(xué)理論假定的市場范圍擴大而帶來的分工深化和規(guī)模經(jīng)濟原理。由此理解，在外有全球化逆轉(zhuǎn)之風(fēng)、內(nèi)有各地因抗疫加碼而“畫地為牢”之困的當下，“建構(gòu)全國統(tǒng)一大市場”的再次提出，尤其具有深遠的意義——“國內(nèi)統(tǒng)一大市場的建設(shè)是全國市場從分割走向整合的過程，將產(chǎn)生一系列的福利后果”（Donaldson，2015）①。

　　但與先行市場經(jīng)濟大國通向內(nèi)部大市場的初始條件不同，中國問題的復(fù)雜性，不僅僅是“深化與整合”，更有“改革與轉(zhuǎn)型”，既要解決大量的“市場內(nèi)”壁壘、“市場間”分割之困，更得面對制約經(jīng)濟長期發(fā)展的“半市場化”“非市場化”頑疾。有關(guān)中國“市場經(jīng)濟地位”的爭論，個中當然有國際政治利益博弈之因，但反求諸己，在某種程度上也有自身市場建設(shè)的不足或缺陷。在近年經(jīng)濟增速下滑的大背景下，相關(guān)問題越發(fā)嚴重，“非市場部門”因擁有補貼或高額租金仍然高枕無憂，經(jīng)濟減速后果全由“市場部門”來消化，這迫使資源進一步向無效率部門集中，社會成本上升，經(jīng)濟效率下降，創(chuàng)新動力不足。加快深入推進市場化改革，已成為建設(shè)全國統(tǒng)一大市場、保持經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定健康增長的當務(wù)之急。

　　一、“市場化”：全國統(tǒng)一大市場的第一要義

　　市場并非是拜上天所賜的自然稟賦，而是人類經(jīng)濟交換的結(jié)果，是維持社會正常運轉(zhuǎn)的交易場所，是人類通過博弈和制度建設(shè)而形成的最重要“公共物品”。從字面上理解，所謂的“全國統(tǒng)一大市場”，是指完全消除商品、服務(wù)、資本、人員等有形與無形流動障礙的國內(nèi)一體化市場。就其性質(zhì)與發(fā)展程度而言，它包含了“市場化”(Marketization)—“便利化”(Facilitation)—“一體化”(Integration) 三個遞進層次含義。

　　第一個層次，全國統(tǒng)一大市場首先是“市場”，是“市場化”的。市場的根本機制是供需雙方通過競爭性定價和自由交換，用“貨幣選票”（看不見的手）來行使選擇功能和激勵功能，引導(dǎo)廠商決定生產(chǎn)什么、為誰生產(chǎn)和怎樣生產(chǎn)，從而實現(xiàn)社會分工深化和經(jīng)濟資源的優(yōu)化配置。因此，市場化——獨立經(jīng)濟主體的自主定價、自愿交換、公平競爭，是統(tǒng)一大市場的首要前提；而在非市場化——依附、強制定價、非自愿交換、行政性壟斷等條件下，大量資源被非市場化部門切割，真正經(jīng)濟意義上的“市場”份額受限，則全國統(tǒng)一大市場根本無從談起。

　　第二個層次，全國統(tǒng)一大市場是“便利化” 的市場。“便利化”或可稱為“自由化”，最重要的是消除了“進入障礙”，一國市場不再是條條塊塊分割、自我封閉的碎片化市場，而體現(xiàn)為網(wǎng)絡(luò)化聯(lián)接，這通常被描述為“無邊界”。作為本國公民，可以在國內(nèi)任何地點學(xué)習(xí)、生活、購物、工作和退休，消費者可以自由選擇來自國內(nèi)外的大量產(chǎn)品，企業(yè)可以不受限制地接觸更多消費者，而不是像過去那樣受到國內(nèi)各地區(qū)、各市場和各部門壁壘的阻礙。但在“便利化”階段，一國內(nèi)部市場還存在大量的標準或規(guī)則差異，因此不可避免地存在著“制度套利”或“監(jiān)管套利”現(xiàn)象，而持續(xù)不斷的要素流動和套利過程，會倒逼國內(nèi)經(jīng)濟向著機會平等和規(guī)則趨同的下一個高階演進。

　　第三個層次，全國統(tǒng)一大市場是“統(tǒng)一的”，是一國經(jīng)濟內(nèi)部的“一體化”。統(tǒng)一，并不是消除產(chǎn)品和服務(wù)的差異性和多樣性，也不是定價與交易交由計劃管制，而是特指市場規(guī)則的融合和標準的規(guī)范。此時，在完全無摩擦的純理論意義上，一國內(nèi)部同一商品或服務(wù)的價格，將最終滿足“一價定律”。所謂“經(jīng)濟一體化”，最初由丁伯根提出（Tinbergen，1954）①，包括自由貿(mào)易區(qū)、關(guān)稅同盟、共同市場、經(jīng)濟聯(lián)盟和全面的經(jīng)濟聯(lián)盟等國家間市場一體化形態(tài)或進程，但由于大國市場規(guī)模大、差異多，同樣可以達成內(nèi)部經(jīng)濟“一體化”——通過相互協(xié)作、融合與統(tǒng)一，消除有關(guān)阻礙經(jīng)濟有效運行的人為因素，建成全國統(tǒng)一大市場，從而創(chuàng)造出最適宜的國家經(jīng)濟結(jié)構(gòu)。

　　如此看來，建設(shè)全國統(tǒng)一大市場，必須依循著從“市場化”到“便利化”再到“一體化”這樣順次遞進、逐級升級的邏輯層次與步驟。其中，市場化是基本前提，便利化是中間目標，一體化是最終方向。在“一體化”的意義上，第二個層次的“便利化”或“自由化”，或可稱為“消極一體化”（negative integration），即消除歧視，引入經(jīng)濟自由化，促進一國內(nèi)部的人、財和物自由流動。而第三個層次的“一體化”實質(zhì)是“ 積極一體化”，即運用市場與政府的合力達成契約以改造現(xiàn)狀，建立統(tǒng)一的法律制度和統(tǒng)一的機構(gòu)來實施統(tǒng)一的規(guī)則，是更高形式的“一體化”。

　　就建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的優(yōu)勢與挑戰(zhàn)而言，中國經(jīng)濟規(guī)模已然不小，不僅人口多、面積廣、市場潛力大，而且產(chǎn)業(yè)體系完整，需求層次豐富、不斷升級，規(guī)模優(yōu)勢顯著。但中國在從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的“大轉(zhuǎn)型”中，也存在高昂的制度運行成本以及軟硬件基礎(chǔ)設(shè)施不足等堵點。諸如商品和服務(wù)市場質(zhì)量體系和價格問題、市場監(jiān)管問題、要素和資源市場問題、市場分割和地方保護問題等等，導(dǎo)致大市場在一定程度上被分割為“諸侯經(jīng)濟”“行政區(qū)經(jīng)濟” 的小市場。不僅如此，更為嚴重的是由于近年市場化改革遇阻，原就規(guī)模龐大的“非市場化部門”不僅沒有縮?。ㄊ袌龌?，而且在經(jīng)濟中的比重越來越大，人、財、物都加速向這些無效部門集中，導(dǎo)致整體經(jīng)濟效率趨低。理論研究提示了一國經(jīng)濟發(fā)展程度與市場化改革的進程高度相關(guān)。近期實證也表明（王小魯、胡李鵬、樊綱，2021） ①，目前全國經(jīng)濟發(fā)展程度相對較高的省份，都是在市場化改革進展中走在前面的省份。而且，市場化程度較高的省份，收入差距也相對較小，收入分配相對更公平。因此加快推動全面的市場化改革，不僅關(guān)乎經(jīng)濟效率提升，還將有助于促進社會公平。

　　二、保護與管制拖累經(jīng)濟：“兩個日本” 割裂的教訓(xùn)

　　邁克爾·波特等著的《日本還有競爭力嗎？》② 提出了一個困惑世人的謎題：為什么日本產(chǎn)品行銷全球，而國內(nèi)經(jīng)濟卻一直一蹶不振？波特的回答是 “兩個日本”：一個是極具競爭力的出口競爭部門，它們帶動了日本的出口，累積了巨額的外匯，贏得世人的矚目；另一個是支離破碎、低效率、高成本的國內(nèi)管制部門，它包括了金融服務(wù)、醫(yī)療保健、能源、貨運、電訊、建筑、房地產(chǎn)、農(nóng)業(yè)等沒有效率的產(chǎn)業(yè)，雖然提供了大量就業(yè)機會以及社會的安定力量，但拖累了日本整體的生產(chǎn)率，而且在繁瑣的行政管制措施下難以整合。“兩個日本”同時并存的結(jié)果是物價昂貴，不僅生產(chǎn)成本很高，日本員工的“高薪”也全被昂貴的生活費用抵銷。日本人對幾乎每樣?xùn)|西都支付了太高的價錢，其恩格爾系數(shù)達20%，而美國人僅為12%，買房子對于大多數(shù)日本人來說是一生僅一次的事情——大多數(shù)的房屋是在退休時購買的。結(jié)果日本人的生活水平遠遠低于這個國家的人均收入所應(yīng)有的水平，過去如此，現(xiàn)在還是如此。

　　“兩個日本”的形成，自有它歷史與文化的因素，但是日本政府是制造這“兩個日本”的推手。發(fā)展型政府目標，廣泛的“指導(dǎo)”、審批要求和規(guī)章，不具競爭力的產(chǎn)業(yè)得到保護，出口導(dǎo)向、限制外國直接投資、松懈的反壟斷執(zhí)行力度、政府導(dǎo)向的產(chǎn)業(yè)重組、高度管制的金融市場和受限的公司治理（即所謂的“護航系統(tǒng)”）、政府資助的研發(fā)（R&D）計劃，諸如此類的“日本政府模型”，都被認為是導(dǎo)致上述問題的根本原因。

　　中國經(jīng)濟近年似乎顯現(xiàn)日本的某些端倪，經(jīng)濟發(fā)展、產(chǎn)業(yè)政策及政府干預(yù)模式，也不無類似“通病”。中國近年服務(wù)業(yè)比例約為53%，對GDP 的貢獻比重接近60%，可以認為中國已經(jīng)進入“服務(wù)型社會”。根據(jù)經(jīng)濟學(xué)中的“需求偏好相似理論”，由于人均收入的趨同，發(fā)展中經(jīng)濟體的高收入群體（如中國）的需求偏好與發(fā)達國家平均收入水平或中產(chǎn)階級的需求偏好已十分接近。在這個階段，人們的發(fā)展與享受型需求快速上升，對于日用品和基本服務(wù)的品質(zhì)要求提高，對于中高端服務(wù)品的需求增加。但現(xiàn)實是中國服務(wù)業(yè)的發(fā)展參差不齊，規(guī)模仍然偏小，龍頭企業(yè)較少，帶動作用不明顯，尤其是中高端服務(wù)品供給不足，導(dǎo)致其成本高企，價格高昂。更重要的原因是服務(wù)業(yè)生產(chǎn)率不高，拖累了整體經(jīng)濟增長率，其源頭又與服務(wù)業(yè)的大量管制有關(guān)系，是管制、干預(yù)等帶來的資源錯配所致。

　　長期以來，與工業(yè)部門相對較高的市場化競爭不同，中國服務(wù)業(yè)仍有大量領(lǐng)域受到不同程度的管制（或者說改革還未全面進入這些領(lǐng)域），由大量壟斷企業(yè)或政府支持部門把持，因而產(chǎn)生了中國經(jīng)濟“總供給向第二產(chǎn)業(yè)傾斜”與“總需求向第三產(chǎn)業(yè)傾斜”的矛盾①：（1）總供給由第二產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)，其顯著特征是工業(yè)產(chǎn)能過剩（及較大幅度的貿(mào)易順差）。（2）服務(wù)業(yè)產(chǎn)能嚴重短缺、質(zhì)量不高，服務(wù)貿(mào)易長期逆差，許多服務(wù)品價格高昂，其供給水平遠遠不能滿足人們的發(fā)展與享受型需求，也滯后于與工業(yè)品質(zhì)量提高、生產(chǎn)效率提升相關(guān)的生產(chǎn)型服務(wù)業(yè)增長需求。造成這一問題的根本原因，是管制下的歧視性政策和壟斷，由此帶來了過高的制度成本和交易費用，使得服務(wù)業(yè)的許多領(lǐng)域無法得到有序而充分的發(fā)展，以致服務(wù)業(yè)成本高企，供給不夠，創(chuàng)新不足。盡管我們目前還難以得出競爭與管制、封閉與開放相對立的“兩個中國”的簡單結(jié)論，但中國的現(xiàn)實情形，確實接近于日本等東亞先行經(jīng)濟體發(fā)展中所遭遇的“日本病”問題了。

　　三、中國市場分割與非市場化配置的制度根源

　　中國發(fā)展具有東亞模式下的共性特征，也有自身的制度根源。②這一體制主要體現(xiàn)在“縱向”或自上而下的政府干預(yù)資源配置上，包括：（1）政府依據(jù)縱向一體化生產(chǎn)安排的生產(chǎn)組織體制，以職能部委為主導(dǎo)，縱向分割了市場的資源配置功能。橫向的協(xié)作被切割，大量的政府審批服務(wù)于這種縱向體制分割，市場競爭和資源的橫向流動被嚴重抑制。（2）政府運用各類宏觀政策對規(guī)模企業(yè)進行扶植——主要是產(chǎn)業(yè)與貿(mào)易政策、財政補貼以及所謂“選擇性融資”，通過人為設(shè)定制度門檻和政策補貼，扶持政府認定的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和企業(yè)。（3）為了工業(yè)化發(fā)展，政府僅僅把服務(wù)業(yè)看作工業(yè)分工的簡單結(jié)果，不惜通過補貼來降低公共服務(wù)設(shè)施使用成本，廉價甚至免費提供給某些工業(yè)部門。（4）經(jīng)濟趕超過程中的技術(shù)進步，僅靠引進設(shè)備來實現(xiàn)“干中學(xué)”，而不是依靠本土自主研發(fā)和通過“教育與科學(xué)”實現(xiàn)知識創(chuàng)新。大量公共服務(wù)部門、行業(yè)協(xié)會、科教文衛(wèi)體等都屬于事業(yè)單位，不納入市場，是完完全全的非市場部門，并不作為創(chuàng)新要素參與到生產(chǎn)體系中去。這樣的“縱向”資源分割配置格局，是趕超期間政府干預(yù)型體制的典型制度特征。

　　在中國特殊的生產(chǎn)組織模式下，增長與效率被置于分割的制度結(jié)構(gòu)下，為簡明起見，可以分為“市場化企業(yè)”和“體制內(nèi)部門”兩大主體。 “市場化企業(yè)”按照完全競爭的方式進行要素組織和生產(chǎn)，其目標函數(shù)是“利潤最大化”。“體制內(nèi)部門”可認為是不完全市場化、半市場化和非市場化主體，可以獲得財政撥款、準入特許權(quán)、市場壟斷、財稅減免、融資便利等，其目標函數(shù)是 “租金最大化”。具體來看，“體制內(nèi)部門”又可分為三大類：一類是政府與純粹事業(yè)單位，作為非市場化的參與主體，主要是政府行政機關(guān)以及社會服務(wù)體系中的“科教文衛(wèi)體”部門，其性質(zhì)是純粹財政撥款，且在財政撥款不足時可從市場部門獲取收益。“科教文衛(wèi)體”盡管作為事業(yè)單位存在，但卻匯聚了國家創(chuàng)新的全部要素——科研、人力資本、文化等。二類是政府保護和補貼的部門，這些部門往往有著自然壟斷性質(zhì)，以提供社會化的普遍服務(wù)為宗旨，并具有準事業(yè)單位的性質(zhì)，如公共基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)，普遍化的教育與醫(yī)療等。三類是政府支持的部門，即政府產(chǎn)業(yè)政策和金融政策支持易于產(chǎn)生經(jīng)濟規(guī)模的部門。

　　上述主體因其性質(zhì)不同，目標函數(shù)也不相同。市場化企業(yè)要求盈利；政府和純事業(yè)單位關(guān)注成本最大化；準事業(yè)單位熱心獲取補貼；政策支持部門注重規(guī)模。它們在動態(tài)競爭過程中的利益分配機制也完全不同。在經(jīng)濟減速過程中，市場化程度較高的小型企業(yè)、私營部門隨時面臨破產(chǎn)風(fēng)險。政策支持的企業(yè)卻可以不斷提高負債率而不被市場“清潔”掉，很多“僵尸”企業(yè)由此產(chǎn)生。財政補貼部門可以通過漲價彌補財政補貼不足，從而提高了社會的總體成本；政府部門和純事業(yè)單位依靠國家提高稅收的方式來維持，旱澇保收，從而提高了市場的總成本。這些補貼或稅收，從根本上削弱了市場部門的競爭力。

　　正是由于三大類“體制內(nèi)部門”的廣泛存在及規(guī)模的膨脹，導(dǎo)致了管制、壟斷與補貼所帶來的租金高企，經(jīng)濟創(chuàng)新和內(nèi)生增長動力缺失。政府部門自身和受政府保護支持的事業(yè)、準事業(yè)單位、國企，以其高收入高福利，成為人才集中地，但其低效率又導(dǎo)致人力資本的浪費問題。在此體制格局下，雖然伴生著管制下的信息、資源和機會的不均等，導(dǎo)致了尋租、腐敗以及部門、地區(qū)和人群之間的收入差距擴大，但“體制內(nèi)部門” 和“市場化企業(yè)”在經(jīng)濟高增長階段可以相安無事。然而在近年經(jīng)濟減速過程中，低效率的“體制內(nèi)部門”因擁有補貼或高額租金仍然可以很好地生存，經(jīng)濟減速后果全由“市場化企業(yè)”來消化，在市場化企業(yè)裁員、減薪的同時，大量高校畢業(yè)生和社會青年都熱衷于進入“體制內(nèi)部門” 工作，促使人力資本進一步向低效率部門集中。這種固化的制度結(jié)構(gòu)非但不利于經(jīng)濟減速對無效率部門的淘汰，而且原先不合理的管制成本和過多的中間環(huán)節(jié)給企業(yè)實物投資帶來過高的顯性和隱性成本，在創(chuàng)新效率下降而得不到成本補償?shù)那闆r下，會導(dǎo)致全社會相對價格快速上升，在中國尚未樹立“競爭優(yōu)勢”之前，就喪失了“低成本制造優(yōu)勢”。破除體制障礙，改革公共部門及政策支持部門，取消保護，放松管制，已經(jīng)是非常緊迫了。

　　四、推動新一輪市場化改革

　　中國供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的核心思想是降低制度成本。在此問題上，政府的作用至關(guān)重要，通過各項制度改革和簡政放權(quán)，可真正減少不必要的社會負擔(dān)。近年創(chuàng)設(shè)自貿(mào)區(qū)、簡政放權(quán)、“放管服”改革等措施，其用意都在降低政府提供服務(wù)的成本從而降低制度成本。展望未來，應(yīng)加快深化市場化改革，進一步推動完成各類價格改革，打破行業(yè)壟斷，實現(xiàn)政企分開，還利于民，這是向著建設(shè)全國統(tǒng)一市場的大目標，降低市場摩擦和制度成本的重要突破方向。

　　一是深化要素市場及其價格機制改革。改革價格機制，建立科學(xué)定價制度體系，是市場化改革的核心。截至目前，除了油氣電等產(chǎn)品之外， 97% 以上的商品和服務(wù)價格已由市場形成。但金融、科技、數(shù)據(jù)、文化、教育、衛(wèi)生等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)市場發(fā)展相對滯后，發(fā)展程度不一，表現(xiàn)為市場制度、市場規(guī)則等仍不健全，相當多的要素存在行政干預(yù)下的非市場配置，使得要素價格難以通過市場供求關(guān)系、資源稀缺程度等來加以體現(xiàn)。同時，由于制度安排、政府管制、市場勢力等因素，要素?zé)o法在部門、企業(yè)中實現(xiàn)優(yōu)化配置，進而導(dǎo)致企業(yè)邊際產(chǎn)出與要素價格不相符，帶來效率損失。“十四五”期間，應(yīng)當有序有步驟地推進土地價格、利率、人民幣匯率的市場化形成機制改革，使經(jīng)濟獲得更大的彈性，宏觀政策具備更多的自由度，同時應(yīng)防范相關(guān)的風(fēng)險。

　　二是公平有序，反對不當競爭和行政壟斷。競爭是市場經(jīng)濟的本質(zhì)屬性和基本特征，建設(shè)統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系，有助于降低交易成本，降低產(chǎn)品和服務(wù)價格，使各參與者獲益。有競爭就會出現(xiàn)壟斷。壟斷按形式分為市場壟斷、自然壟斷和行政壟斷。市場壟斷是自然競爭的結(jié)果，壟斷地位是創(chuàng)新技術(shù)的報酬，監(jiān)管重點在于不正當競爭行為。自然壟斷源自計劃經(jīng)濟體制，我國自然壟斷改革經(jīng)歷了政企分開、放松價格管制、鼓勵民營資本進入三個階段，改革仍需深入。行政壟斷主要表現(xiàn)為濫用行政權(quán)力排除、限制競爭。不當競爭及行政性壟斷，妨礙了公平競爭，拉高了社會成本，降低了投資效率，侵害了消費者的公平交易權(quán)和選擇權(quán)，因此需要嚴厲打擊各種排除、限制競爭的行為，真正做到“法不禁止的，市場主體即可為；法未授權(quán)的，政府部門不能為”①。

　　三是對事業(yè)單位、國有企業(yè)和壟斷企業(yè)進行根本性的體制改革。財政撥款、補貼和政策扶持部門掌握了太多的經(jīng)濟甚至政治資源，但其產(chǎn)出效率卻極其低下，他們所獲得的政策補貼、對外的收費或加成定價，都構(gòu)成了對市場競爭部門的租金索取，提高了全社會的成本。因此，要對這三大類組織進行市場化改革。應(yīng)消除不合理的行政保護和企業(yè)特權(quán)，不怕觸動“老虎級”壟斷企業(yè)的利益，放開市場，引入競爭；將事業(yè)單位的 “科教文衛(wèi)體”按“普遍服務(wù)”與“商業(yè)化供給” 分開，推動現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的發(fā)展；推動供給和需求機制進一步協(xié)調(diào)調(diào)整，最終形成可競爭性的市場結(jié)構(gòu)，同時釋放這些低效率部門沉淀的人力資本，提高社會生產(chǎn)力，迎接服務(wù)型社會和全國統(tǒng)一大市場的到來。

　?。ㄗ髡邽橹袊鐣茖W(xué)院經(jīng)濟研究所研究員、中國社會科學(xué)院大學(xué)教授）

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