文/黃超

　　評審專家作為政府采購項目的第三方評審主體，既是評審工作的“直接經(jīng)辦人”和“閱卷人”，負責“評判”供應商的核心競爭力和確定競爭后的最終排名，更是銜接政府采購全過程“需求引領(lǐng)、合規(guī)有序、公平競爭、科學擇優(yōu)”的關(guān)鍵鏈條，對于實現(xiàn)采購結(jié)果的“優(yōu)價優(yōu)質(zhì)”以及“物有所值”，發(fā)揮著舉足輕重的作用。因此，政府采購相關(guān)法律制度在賦予評審專家相應的權(quán)利與職責的同時，也明確了“依法獨立評審”和“依法回避”兩大基本原則，并詳細列舉了如與政府采購相關(guān)主體串通、收受賄賂、私下接觸供應商、發(fā)表傾向性意見、違法啟動或違規(guī)接受供應商的澄清、非法泄露評審情況等違法違規(guī)行為，以及應承擔的法律責任與后果?；诖?，政府采購相關(guān)法律制度規(guī)定了不得進入評審委員會（以下簡稱評委會）的不同情形，具體來說主要包括以下5類。

　　財政部門政府采購監(jiān)管人員

　　眾所周知，“管辦分離”是政府采購乃至公共資源交易領(lǐng)域的基本原則之一?！吨腥A人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）第十三條明確規(guī)定，“各級人民政府財政部門是負責政府采購監(jiān)督管理的部門，依法履行對政府采購活動的監(jiān)督管理職責”。也就是說，財政部門是政府采購監(jiān)管部門，負責監(jiān)管政府采購活動的人員則是政府采購活動的“直接監(jiān)督者”，不可能自己監(jiān)督的項目、自己參與評審，否則等于“既當運動員、又當裁判員”。一旦參與評審的項目出現(xiàn)糾紛乃至質(zhì)疑、投訴，“裁判員”與“閱卷人”的雙重身份勢必影響最終裁決的公正性。對此，《政府采購法》第六十條規(guī)定，“政府采購監(jiān)督管理部門不得設置集中采購機構(gòu)，不得參與政府采購項目的采購活動”。即財政部門既不能直接參與采購活動，包括代替采購人決策，參與其采購需求的調(diào)查、審查、確定，以及采購文件的編制，協(xié)助組織開標、評審等具體采購活動，也不能在采購人、代理機構(gòu)等當事人沒有違法違規(guī)的前提下通過職能權(quán)力“垂簾聽政”，深度干預。這需要與監(jiān)管部門發(fā)現(xiàn)政府采購活動存在違法違規(guī)行為，而啟動監(jiān)督檢查程序，或依法處理投訴、檢舉，或按工作計劃開展日常、專項檢查等進行的監(jiān)督管理進行區(qū)分。同時，財政部門亦不能通過設立并內(nèi)部直接管理集中采購機構(gòu)或社會采購代理機構(gòu)的形式，變相參與到具體的采購活動中，這也需要與財政部門依法對集中采購機構(gòu)進行考核以及對社會代理機構(gòu)進行監(jiān)督檢查相區(qū)別。

　　在評審主體方面，政府采購法律制度對于各種方式的評委會成員的比例、來源、確定方式均有具體的規(guī)定?！墩少徳u審專家管理辦法》（財庫〔2016〕198號，以下簡稱198號文）第十六條第四款明確規(guī)定，“各級財政部門政府采購監(jiān)督管理工作人員，不得作為評審專家參與政府采購項目的評審活動”。雖然從文義角度來看，198號文并未明確財政部門政府采購監(jiān)管人員不能承擔采購人代表一角。但是，從“管辦分離”的原則以及客觀公正、裁決不受其他因素干預的角度，財政部門的政府采購監(jiān)管人員都不應該參與具體項目的評審。需要注意的是，對于財政部門不負責政府采購監(jiān)管的其他專業(yè)技術(shù)人員，應根據(jù)具體情況分析，不應一概而論地理解。在未納入“禁止評審”的前提下，符合政府采購評審專家標準、經(jīng)申請和選聘入庫的，可以評審專家身份參與評審，或由采購人授權(quán)擔任采購人代表而進入評委會。

　　項目采購代理機構(gòu)工作人員

　　《中華人民共和國招標投標法》（以下簡稱《招標投標法》）和《政府采購法》兩大法律體系在評審機制和主體方面存在一定的細節(jié)差異，并各有特點，但總的方向趨于一致，如“第三方評審制”，如評委員成員由招標人（采購人）代表與評標（評審）專家組成。而作為政府采購當事人之一的采購代理機構(gòu)（以下簡稱代理機構(gòu)），根據(jù)采購人的授權(quán)，在已明確的代理采購范圍、權(quán)限和期限的框架之下，負責采購文件以及合同文本的起草編制，組織具體的采購活動和各項程序，本身對于諸多事項已是深度參與，需要履行依法保密等義務，其具體行為也將直接影響政府采購過程以及結(jié)果的公平公正。對此，《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》（財政部令第87號，以下簡稱87號令）除了通過第八條第二款“采購代理機構(gòu)及其分支機構(gòu)不得在所代理的采購項目中投標或者代理投標，不得為所代理的采購項目的投標人參加本項目提供投標咨詢”規(guī)范了代理機構(gòu)在所代理項目中的禁止性行為，還在第四十七條第三款就評審主體方面作出了進一步規(guī)范，“采購代理機構(gòu)工作人員不得參加由本機構(gòu)代理的政府采購項目的評標”。對于非招標采購項目，《政府采購非招標采購方式管理辦法》（財政部令第74號，以下簡稱74號令）第七條以及《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》（財庫〔2014〕214號，以下簡稱214號文）第十四條也有相同的規(guī)定。因此，代理機構(gòu)工作人員不得參加本機構(gòu)所代理的非招標采購項目評審。

　　除上述規(guī)定之外，還需要注意以下5點。一是對于代理機構(gòu)的工作人員，無論是以評審專家還是采購人代表的身份，一律不得參與所代理項目的評審活動，否則當事人自己組織、自己評審，與“第三方評審機制”存在沖突。換而言之，代理機構(gòu)的工作人員既不得通過隨機抽取或經(jīng)主管預算單位同意而直接選定的方式，以評審專家身份參與評審，也不得經(jīng)采購人的授權(quán)擔任其采購人代表而參與評審。二是根據(jù)《政府采購法》第十六條以及《中華人民共和國政府采購法實施條例》（以下簡稱《政府采購法實施條例》）第十二條的規(guī)定，代理機構(gòu)包括集中采購機構(gòu)及其之外的社會代理機構(gòu)，因此集中采購機構(gòu)代理的項目，其工作人員也應當依法回避，不能參與具體的評審活動。三是在招法體系中，根據(jù)《評標委員會和評標方法暫行規(guī)定》（國家發(fā)展計劃委員會等七部委令第12號）第九條可知，評委會由招標人或其委托的招標代理機構(gòu)熟悉相關(guān)業(yè)務的代表以及其他評標專家組成。因此，在政府采購過程中需要與招法體系的有關(guān)規(guī)定加以區(qū)分，避免因概念混淆導致的法律適用錯誤，進而影響采購效率甚至導致采購項目的廢標（終止）等不利后果。四是代理機構(gòu)的工作人員可以依法參與本單位代理項目之外的項目評審，禁止的范圍僅限于該代理機構(gòu)自己的業(yè)務項目范圍。五是87號令第四十五條、74號令第六條、《財政部關(guān)于進一步規(guī)范政府采購評審工作有關(guān)問題的通知》（財庫

　　〔2012〕69號，以下簡稱69號文）以及198號文規(guī)定了代理機構(gòu)依法組織評審的職責，如維護評審秩序、監(jiān)督評委會依法評審、組織供應商書面形式澄清、檢查核對評審數(shù)據(jù)與結(jié)果、記錄評價評審專家的評審情況等。代理機構(gòu)組織評審的法定職責不因禁止代理機構(gòu)工作人員其參與所代理項目評審活動的規(guī)定而有所影響。這是兩個概念和兩種具體行為，代理機構(gòu)不可錯誤理解，甚至以此為由拒絕進入評審現(xiàn)場履職盡責。

　　采購人代表之外的本單位工作人員

　　政府采購法律制度對于不同采購方式的評委會組成在總體框架一致的基礎(chǔ)上，也存在人數(shù)、人員專業(yè)特點等方面的差異。總體來看，評委會成員均是由“采購人代表和評審專家組成，其中評審專家不得少于成員總數(shù)的三分之二”。即采購人可以擬派不超過成員總數(shù)三分之一的代表參與評審，這是因為從邏輯上看，沒有誰比采購人更了解自己采購項目的具體需求、標準、服務要求、產(chǎn)品技術(shù)功能設定以及整體項目預期目標，由采購人擬派代表參與評審能有效落實采購人主體責任，不當“甩手掌柜”。同時，采購人代表可以在評審開始前，在不違反法律法規(guī)相關(guān)規(guī)定以及不超出采購文件內(nèi)容的基礎(chǔ)上，解釋采購文件重要核心條款的設定立意、功能需求、可能存在的重難點和概念易錯點。這也充分體現(xiàn)了科學擇優(yōu)以及聚焦“質(zhì)量與服務”的角度，有利于項目的評審質(zhì)效，避免不必要的“錯評漏評”。尤其是對于競爭性談判、競爭性磋商項目，經(jīng)采購人代表確認后，可及時對草擬的技術(shù)、服務和合同草案等內(nèi)容進行實質(zhì)性變動，重構(gòu)完整、系統(tǒng)、細化、精進的采購需求。

　　就政府采購法律制度的設計而言，采購人代表與第三方評審專家既有一定的關(guān)聯(lián)，二者共同組成了負責評審的評委會，也都要嚴格按照采購文件規(guī)定的評審方法、程序、標準進行獨立評審，互不非法干預、不發(fā)表傾向性意見，彼此之間是互相配合、互相制約、互相監(jiān)督的關(guān)系。同時，二者也有一定區(qū)別。一是采購人的工作人員經(jīng)采購人授權(quán)，無須采用隨機抽取等方式確定，直接以采購人代表（不超過總數(shù)的三分之一）角色參與評審。這與評審專家在評委會中的構(gòu)成比例、選取方式均有較大差異。二是依據(jù)87號令第四十五條第一款第四項以及69號文之規(guī)定，采購人代表不得擔任組長。三是在是否可以獲取評審報酬的方面，198號文第二十三條至第二十六條明確了評審專家勞務報酬的支付主體、勞務報酬標準的制定部門以及異地評審應支付的交通費、住宿費等，這些規(guī)定是對評審專家付出勞動的基本權(quán)益保障。其中，198號文第二十六條規(guī)定，“評審專家以外的其他人員不得獲取評審勞務報酬”。這也是考慮到采購人代表參與評審是經(jīng)本單位選定授權(quán)，在工作時間內(nèi)從事的本職工作，不應在已獲取工資報酬的情況下，另行獲取相應的勞務報酬（采購人委托本單位之外的專業(yè)技術(shù)人員擔任采購人代表的除外）。

　　采購人的工作人員參與評審時，在不同情況之下也有不同的規(guī)定。一般情況下，采購人代表之外的本單位工作人員不得以評審專家身份（經(jīng)隨機抽取）參與評審，不得占用評委會總數(shù)的另外三分之二比例。對于技術(shù)復雜、專業(yè)性強的采購項目，通過隨機方式難以確定合適評審專家的特殊情況，根據(jù)87號令第四十七條、第四十八條，74號令第七條，214號文第十四條，以及198號文第十三條、第十六條，經(jīng)主管預算單位同意，采購人可以自行選定相應專業(yè)領(lǐng)域的評審專家。此時采購人應優(yōu)先選擇本單位之外的專家，如確實因行業(yè)冷門、地區(qū)特點以及專業(yè)人數(shù)稀少等資源問題，無法自行選擇到適宜評審的專家，也可以選定本單位的專業(yè)技術(shù)人員。此時，采購人自行選定的本單位專業(yè)技術(shù)人員并非采購人代表，而是特殊情況下無須隨機抽取的評審專家（作為評委會總數(shù)三分之二的另外部分）。

　　因違法違規(guī)而被禁止參加評審或被主管部門解聘的人員

　　相較于招法體系“從事相關(guān)專業(yè)領(lǐng)域工作滿八年并具有高級職稱或同等專業(yè)水平”的要求，198號文第六條規(guī)定政府采購評審專家應具備的6個基本條件可謂“寬進”，但這并不代表著政府采購評審專家有權(quán)無責或者權(quán)責不對等。無論是《政府采購法實施條例》第七十五條、87號令第四十六條、74號令第八條、69號文，還是專門規(guī)范評審專家的198號文（如第十一條、第二十九條），均有評審專家應履行的職責以及違法違規(guī)評審所需要承擔的法律責任的詳細規(guī)定?！墩少彿▽嵤l例》第七十五條對評審專家違規(guī)行為作出明確規(guī)定：評審專家出現(xiàn)未按照采購文件規(guī)定的評審程序、評審方法和評審標準進行獨立評審或者泄露評審文件、評審情況，應回避未回避，收受賄賂或其他不正當利益，除導致“其評審意見無效”，還將依法承擔“不得獲取評審費、禁止其參加政府采購評審活動，給予警告、罰款”等處罰，可謂害人害己。這是對評審專家“寬進”之后的嚴格動態(tài)管理。

　　根據(jù)87號令第六十七條第一款第四項的規(guī)定，當評審專家存在《政府采購法實施條例》第七十五條規(guī)定的違法行為，以及第六十二條規(guī)定的私自接觸供應商、非法啟動或接受供應商的澄清、發(fā)表傾向性意見或征詢采購人的傾向性意見、對需要專業(yè)判斷的主觀評審因素協(xié)商評分、評審過程中擅離職守影響評標程序正常進行等情形，均將導致評審意見無效，并不得獲取評審勞務報酬和報銷異地評審差旅費。此時，采購人可以選擇依法重新組建評委員進行評標，但需要注意以下4個方面的問題。第一，87號令規(guī)制范圍有限，因此由87號令確定的“重新組建評委會進行評標”制度，僅是政府采購貨物服務招標投標項目以及封閉式框架協(xié)議采購項目（其公開征集程序部分按照87號令執(zhí)行）的“專屬救濟渠道”，并不適用于非招標采購項目（此處為廣義，包括詢價、單一來源采購、競爭性談判、競爭性磋商、合作創(chuàng)新采購等）。第二，采購人依法重新組建評委會進行評標的，需書面報告本級財政部門，以便于財政部門掌握了解政府采購項目的近況和發(fā)展走勢，履行政府采購全生命周期的監(jiān)督管理職責。第三，《政府采購框架協(xié)議采購方式管理暫行辦法》（財政部令第110號，以下簡稱110號令）第九條第二款規(guī)定，“封閉式框架協(xié)議的公開征集程序，按照政府采購公開招標的規(guī)定執(zhí)行，本辦法另有規(guī)定的，從其規(guī)定”。加之110號令對于重新組建評委會（評審小組）進行評審并未有另行規(guī)定。因此，封閉式框架協(xié)議采購項目是否可以重新組建評委會進行評審、重新組建后原評委會成員能否參加等，均按照87號令的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。第四，存在《政府采購法實施條例》第七十五條以及87號令第六十二條規(guī)定的違法違規(guī)行為的原評委會成員，不得參加重新組建的評委會。這也是考慮到監(jiān)管部門按照《政府采購法實施條例》第七十五條對于存在違法違規(guī)行為的評審專家作出如罰款、禁止參加政府采購評審等行政處罰以及入庫專家身份的解聘處理，必然有一定的程序和期限，為不影響相應采購項目的正常推進，兼顧采購質(zhì)量與效率，而作出的具有必要性、過渡性的特殊安排。

　　其他應依法回避的人員

　　其他應依法回避的人員主要包括兩類人員：第一類是《政府采購法實施條例》第九條所規(guī)定的應與供應商存在利害關(guān)系，所需要回避的采購人員及相關(guān)人員，包括負責具體評審實務的評委會成員（含采購人代表與評審專家）。此類人員具體包括“參加采購活動前3年內(nèi)與供應商存在勞動關(guān)系；參加采購活動前3年內(nèi)擔任供應商的董事、監(jiān)事；參加采購活動前3年內(nèi)是供應商的控股股東或者實際控制人；與供應商的法定代表人或者負責人有夫妻、直系血親、三代以內(nèi)旁系血親或者近姻親關(guān)系；與供應商有其他可能影響政府采購活動公平、公正進行的關(guān)系”等共5類。實踐中應嚴格對標，既不能因不加重視而出現(xiàn)“應回避卻未回避”的問題，也不能人為擅自擴大，減損采購人、評審專家在內(nèi)各方主體的合法權(quán)益。

　　第二類是參與政府采購項目進口產(chǎn)品論證的專家。根據(jù)《政府采購進口產(chǎn)品管理辦法》（財庫〔2007〕119號，以下簡稱119號文）規(guī)定，采購人因特殊情況需要采購進口產(chǎn)品的，實行審核管理制。除國家明確規(guī)定鼓勵進口產(chǎn)品外，其他進口產(chǎn)品審核的申報材料包括專家組出具的《政府采購進口產(chǎn)品專家論證意見》。同時，119號文第十二條從專家組的人員數(shù)量、人員專業(yè)要求等方面作出了具體要求，并規(guī)定采購人代表不得作為專家組成員參與論證，此舉也與評委會的組成有明顯區(qū)別。119號文第十三條則設計了論證專家的回避原則，即“參與論證的專家不得作為采購評審專家參與同一項目的采購評審工作”。而對于參與采購需求的調(diào)查、審查以及采購文件論證等工作的專家，目前政府采購法律制度并沒有針對性的回避要求。

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　　責編：辛美玉

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