陳鼎

　　（中共溫嶺市委黨校，浙江臺州，317500）

　　內(nèi)容摘要：不斷健全基層人大協(xié)商民主的運行機制，充分發(fā)揮人大協(xié)商式監(jiān)督和保障人民民主權(quán)利的功能，是踐行全過程人民民主的現(xiàn)實需要，也是推動人大制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為基層治理效能的必然要求。數(shù)字技術(shù)與人大制度的有機結(jié)合，為基層人大協(xié)商民主向縱深發(fā)展提供了更多創(chuàng)新選擇，有利于提升公共決策的科學(xué)化、民主化，有利于發(fā)掘代議制民主的潛力和優(yōu)勢。作為溫嶺“參與式預(yù)算”迭代升級版的人大“參與式預(yù)算數(shù)智在線”，是將數(shù)字技術(shù)應(yīng)用于基層人大協(xié)商民主的有益嘗試，也是強化基層人大預(yù)算監(jiān)督職能、管好用活政府“錢袋子”的制度創(chuàng)新，進一步拓展了人大協(xié)商的運行空間，推動了人大工作高質(zhì)量發(fā)展。

　　關(guān)鍵詞：數(shù)字化賦能；人大協(xié)商；參與式預(yù)算數(shù)智在線；全過程人民民主

　　作者簡介：陳鼎，中共溫嶺市委黨校副教授。

　　 一、問題的提出

　　 “人大協(xié)商”一詞最早出現(xiàn)在2015年中共中央印發(fā)的《關(guān)于加強社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》中。2021年10月，習(xí)近平總書記在中央人大工作會議上強調(diào)：“要完善人大的民主民意表達平臺和載體，健全吸納民意、匯集民智的工作機制，推進人大協(xié)商、立法協(xié)商，把各方面社情民意統(tǒng)一于最廣大人民根本利益之中。”[1]這為新時代如何開展人大協(xié)商指明了方向。國內(nèi)學(xué)術(shù)界對人大協(xié)商民主的研究突出了三個側(cè)重點。其一，人大協(xié)商的內(nèi)涵。學(xué)者從不同的視角提出了自己的看法。張海云從人大與政協(xié)的關(guān)系視角，認(rèn)為人大協(xié)商就是指“人大與政協(xié)方面的協(xié)商”，常見于每年政協(xié)委員在其所列席的人代會上通過建言獻策影響人大立法和決策行為[2]。隋斌斌從人大與政府的關(guān)系視角，認(rèn)為人大協(xié)商是政府以人大為制度載體，通過規(guī)則引導(dǎo)和控制整合協(xié)商主體參與政治過程的一種政治實踐形式[3]。李蕊從人大立法的視角，認(rèn)為人大協(xié)商的關(guān)鍵在于不斷優(yōu)化人大主導(dǎo)立法的體制機制[4]。其二，人大發(fā)揮協(xié)商作用的領(lǐng)域。學(xué)者普遍認(rèn)同王維國在《論人大工作中的協(xié)商民主》一文中的觀點，即人大協(xié)商的領(lǐng)域主要涵蓋人大選舉、人大立法、重大事項決策等方面[5]。其三，人大協(xié)商面臨的挑戰(zhàn)。隋斌斌認(rèn)為，在政府層面，人大協(xié)商面臨著協(xié)商意識和協(xié)商技術(shù)的挑戰(zhàn)；在社會層面，面臨著組織化、參與者結(jié)構(gòu)、協(xié)商文化和技能培訓(xùn)的挑戰(zhàn)；在人大自身層面，面臨著角色轉(zhuǎn)換、制度化不足、委員素質(zhì)不高的挑戰(zhàn)[6]。阮重暉等認(rèn)為，人大協(xié)商主要面臨的挑戰(zhàn)是“隨意化、表面化和泛化”[7]。

　　 綜上所述，人大協(xié)商是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，由人大組織代表依法與“一府一委兩院”及最廣泛的人民群眾（團體）建立溝通商談機制，就立法事項、重大決策和重要利益分配問題進行充分協(xié)商，達成共識，將公共理性轉(zhuǎn)化為公共決策并加以監(jiān)督執(zhí)行的政治實踐活動，發(fā)揮作用的領(lǐng)域并非局限于立法協(xié)商，可以拓展至民主選舉、重大事項決定等空間。相關(guān)研究，無論在理論層面還是在實踐層面，需要回答和解決的問題較多，比如怎樣改變?nèi)藗儗?ldquo;人大專注于選舉民主”“政協(xié)專注于協(xié)商民主”“人大制度的民主保障民主決策而非民主協(xié)商”的刻板印象？人大協(xié)商的邊界在哪里？人大協(xié)商成果與決策如何銜接？如何規(guī)避人大協(xié)商的表面化和形式化？如何扭轉(zhuǎn)當(dāng)下基層人代會普遍存在的“會而不議”“代而不表”“散會就了”的尷尬局面？人大預(yù)算協(xié)商民主如何更好地借助數(shù)字技術(shù)手段？等等。

　　 本文通過調(diào)研與訪談結(jié)合的方式，主要從地方經(jīng)驗的角度考察“參與式預(yù)算數(shù)智在線”的生成邏輯、運行機制及取得的主要成效。論據(jù)主要來源于對溫嶺市鎮(zhèn)兩級人大開展“參與式預(yù)算”實地調(diào)研的一手資料，以及與本土專家的半結(jié)構(gòu)化訪談。訪談始于2022年2月，終于2024年4月，先后訪談了35人次。人大協(xié)商是人民當(dāng)家作主在政治生活和社會公共生活中的具體實踐。協(xié)商民主嵌入人大制度，可以彌補投票選舉后旋即進入“民主空檔期”的弊端，有助于促進公共決策的民主化和科學(xué)化，更好地將人大制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能和高質(zhì)量發(fā)展的動能，更廣泛地匯集民意、集中民智，更精準(zhǔn)地回應(yīng)民生關(guān)切，更好地平衡多元主體的利益分配。作為浙江省人大踐行全過程人民民主基層單元創(chuàng)新項目的溫嶺“參與式預(yù)算數(shù)智在線”，是在原創(chuàng)型“參與式預(yù)算”的基礎(chǔ)上，將數(shù)字技術(shù)應(yīng)用于人大對政府部門預(yù)算的審查監(jiān)督，使得全過程人民民主在基層有了新的實踐載體，展現(xiàn)了基層人大協(xié)商民主的發(fā)展前景，對其深入探究，意義十分重大。

　　 二、“參與式預(yù)算數(shù)智在線”的生成邏輯

　　 溫嶺市推行公共預(yù)算改革可追溯到浙江省實施“八八戰(zhàn)略”時期。2004年6月，時任省委書記習(xí)近平同志在臺州市考察調(diào)研基層治理工作，對原創(chuàng)于溫嶺的“民主懇談”給予了高度肯定，認(rèn)為“溫嶺通過推進基層民主政治建設(shè)，進一步調(diào)動群眾的積極性、創(chuàng)造性，以此來推動‘八八戰(zhàn)略’的實施，充分體現(xiàn)了以民為本的重要思想，抓住了根本，抓住了關(guān)鍵”。受此鼓舞，自2005年開始，溫嶺個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)在年初人代會期間引入“民主懇談”機制，旨在加強人大對政府年度財政預(yù)算的審查監(jiān)督。在外請專家的指導(dǎo)下，當(dāng)年澤國鎮(zhèn)和新河鎮(zhèn)的公共預(yù)算改革都取得了較大成功，隨后向全市推開。由于“民主懇談”致力于吸納社會公眾參與公共事務(wù)協(xié)商，因此溫嶺市的公共預(yù)算改革也稱“參與式預(yù)算改革”（在市一級稱“部門參與式預(yù)算改革”）。隨后，溫嶺“參與式預(yù)算”經(jīng)歷了“由點及面、由下及上、由表及里、由柔及剛”的發(fā)展過程，并在推進中不斷優(yōu)化升級。

　　 （一）“部門參與式預(yù)算”的興起（2008—2012）

　　 2008年，溫嶺市人大試行“部門參與式預(yù)算”改革，在年初的市人代會上組織人大代表和選民代表共同參加“部門預(yù)算民主懇談會”，對3個政府部門的預(yù)算草案進行多輪次討論，最終采納了合理化的修改建議。自2011年開始，“參與式預(yù)算”推行至市政府主要職能部門和所有鎮(zhèn)、街道，并通過《溫嶺日報》、溫嶺市人大網(wǎng)站將細(xì)化了的預(yù)算文本進行公開。這期間，“部門參與式預(yù)算”的特點主要體現(xiàn)在預(yù)算“三審制”上，即在預(yù)算“初審”和“審查”之前增加了“預(yù)審”環(huán)節(jié)，開了國內(nèi)同級人大預(yù)算審查監(jiān)督的先河。其中，在“預(yù)審”和“初審”環(huán)節(jié)，主要邀請人大代表、選民代表參加預(yù)算草案的協(xié)商；在“審查”環(huán)節(jié)，增設(shè)預(yù)算修正議案程序，決定是否重新調(diào)整預(yù)算草案，激活了處于“長期休眠”狀態(tài)的人大預(yù)算修正權(quán)，打破了基層人代會預(yù)算案要么“整體否決”要么“整體通過”兩種選擇的局面，既是對社會各界多年呼聲的回應(yīng)，又倒逼政府精心做好預(yù)算工作，進一步提升了部門預(yù)算編制的科學(xué)性、合理性。

　　 （二）“部門參與式預(yù)算”的發(fā)展（2012—2021）

　　 2012年，黨的十八大報告第一次正式提出“社會主義協(xié)商民主制度”的概念，并對完善協(xié)商民主制度和工作機制進行了總體部署。隨后，包括人大協(xié)商在內(nèi)的各類協(xié)商民主得到廣泛、多層次、制度化發(fā)展。溫嶺市順勢而為，將“部門參與式預(yù)算”改革進一步推向縱深，特別強化了對政府全口徑預(yù)算和預(yù)算決算的審查監(jiān)督。2015年，市人代會實行“四本賬”（一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會保險基金預(yù)算）“分本表決制”。2017年，建立了市人大常委會審議預(yù)算績效管理工作機制。2019年，吸收專家參與部門預(yù)算預(yù)審環(huán)節(jié)。這期間，市人大還開展了“部門預(yù)算大會票決”“人大常委會初審票決”“預(yù)算績效監(jiān)督懇談”“審計查出突出問題專題詢問懇談”“服務(wù)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)財政專項資金績效評價懇談”等協(xié)商會，對人大預(yù)算審查監(jiān)督進行了廣泛而深入的探討，形成了預(yù)算、國資、債務(wù)、審計一體化監(jiān)督新格局。

　　 （三）“部門參與式預(yù)算”的深化（2021—2024）

　　 2021年9月，浙江省人大常委會召開全省人大數(shù)字化改革視頻推進會，部署推動人大數(shù)字化改革系統(tǒng)迭代、整體提升工作，培育打造人大踐行全過程人民民主基層單元，更好吸納選民參與公共事務(wù)，這也為溫嶺“參與式預(yù)算”的進一步深化帶來了新的契機。市人大決定在“溫嶺數(shù)字人大”的基礎(chǔ)上，開發(fā)出“參與式預(yù)算數(shù)智在線”應(yīng)用系統(tǒng)，搭建了“一點切入、二級聯(lián)動、三個端口、五大場景”的體系架構(gòu)。其中，“一點切入”是指以部門預(yù)算審查監(jiān)督為切入點，“二級聯(lián)動”是指市鎮(zhèn)兩級聯(lián)動，“三個端口”是指開發(fā)浙政釘用戶端、PC后臺端、大屏駕駛艙端，“五大場景”是指打造選一選（智選部門）、談一談（民主協(xié)商）、改一改（民主決策）、督一督（民主監(jiān)督）、評一評（民主評議）。構(gòu)建了“審查全覆蓋、參與全方位、監(jiān)督全鏈條、共享全過程”的量化閉環(huán)融合預(yù)算新機制，激發(fā)了“參與式預(yù)算”新動能。

　　 三、數(shù)字化賦能基層人大協(xié)商民主的運行機制與成效

　　 （一）運行機制

　　 1.審查全覆蓋。溫嶺市人大常委會黨組制訂《市級部門預(yù)算進基層單元工作方案》，并交由市委轉(zhuǎn)發(fā)，將包含市委工作部門在內(nèi)的全市77個一級預(yù)算部門（單位）全部分解到基層單元，由市人大代表聯(lián)絡(luò)總站和17個鎮(zhèn)（街道、經(jīng)濟開發(fā)區(qū)）人大代表聯(lián)絡(luò)中心站依托“參與式預(yù)算數(shù)智在線”應(yīng)用場景進行審查、實時監(jiān)督，其中市委辦等11個部門分配到人大代表聯(lián)絡(luò)總站，由人大財政經(jīng)濟委員會進行審查監(jiān)督，其他66個單位的部門預(yù)算，根據(jù)代表人數(shù)、區(qū)域大小、區(qū)域發(fā)展、部門職責(zé)關(guān)聯(lián)的緊密度，分解到各人大代表聯(lián)絡(luò)中心站進行審查監(jiān)督。各中心站在對指定的部門進行審查監(jiān)督的基礎(chǔ)上，再通過系統(tǒng)確定1～2個部門作為重點審查監(jiān)督對象。在“選一選”模塊中，將全市所有一級部門預(yù)算按經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)和其他劃分為5類，根據(jù)市委中心工作及人大當(dāng)年監(jiān)督重點設(shè)置權(quán)重，按照部門項目預(yù)算的資金量、審計查出問題的數(shù)量、人大審查頻率、各基層單元對部門的評價結(jié)果等參數(shù)，隨機選取當(dāng)年重點審查監(jiān)督部門，實現(xiàn)一屆五年重點部門預(yù)算監(jiān)督全覆蓋，解決了全面監(jiān)督難的問題。

　　 2.參與全方位。各人大代表聯(lián)絡(luò)中心站組織其轄區(qū)內(nèi)所有市級人大代表全員參與部門預(yù)算審查監(jiān)督，并擴大至鎮(zhèn)級人大代表、街道選民代表、經(jīng)濟開發(fā)區(qū)選民議事會成員、部分公民及社會各界代表。為便于隨機選取多元參與主體，市人大取得市大數(shù)據(jù)發(fā)展中心的支持，組建了5個“參與庫”，分別是市級代表庫、專家?guī)臁⒐駧?、?zhèn)（街）代表（選民代表）庫、常委會委員庫。每個部門預(yù)算審查參與人員約80～100人，其中公民占30%、專家占25%、代表占45%，充分體現(xiàn)協(xié)商參與的全方位。在“談一談”模塊中，根據(jù)部門的審查方式，系統(tǒng)從各“參與庫”中一鍵自動獲取參與人員，并自動向參與人員發(fā)送通知、推送預(yù)算信息，廣泛征求意見，提高預(yù)算審查監(jiān)督的實效性，解決了全員參與難的問題。

　　 3.監(jiān)督全鏈條。市人大代表聯(lián)絡(luò)總站和各人大代表聯(lián)絡(luò)中心站根據(jù)分工，對相關(guān)部門從預(yù)算編制到預(yù)算執(zhí)行、決算和績效進行全鏈條監(jiān)督。具體應(yīng)用場景，由重點部門智選、多種方式協(xié)商、意見吸收修編、線上線下跟蹤、多個維度評價等5個模塊組成。在“督一督”模塊，系統(tǒng)對部門預(yù)算執(zhí)行數(shù)據(jù)進行自動分析，根據(jù)設(shè)定的示警系數(shù)，進行一般（綠色）、警告（黃色）和嚴(yán)重（紅色）“三色示警”。系統(tǒng)示警后，按示警級別，市人大指定的各基層單元可以采取函告、聽取專題匯報、開展視察等方式督促對應(yīng)的部門進行整改糾偏。各基層單元可以直接在線上發(fā)表意見，部門線上回復(fù)，基層單元再對部門回復(fù)情況進行滿意度測評，以此實現(xiàn)監(jiān)督管理全閉環(huán)，解決了全程督辦難的問題。

　　 4.一鍵全通達。數(shù)智在線系統(tǒng)建立全生命周期監(jiān)督數(shù)字化應(yīng)用模式，實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享共用。一是一鍵式便捷操作實現(xiàn)“傻瓜式”使用。重點審查監(jiān)督部門、審查參與人員可以一鍵獲取，一機在手可以一屏瀏覽當(dāng)前重點審查部門各項目預(yù)算的名稱、資金量、上年預(yù)算執(zhí)行情況、立項依據(jù)和績效目標(biāo)，參與人員直接對比分析后輸入意見，完成審查，解決了預(yù)算表格看不懂的問題。二是數(shù)字化賦能多跨聯(lián)動，打破部門壁壘，實現(xiàn)多跨數(shù)據(jù)共享互通。比如預(yù)算執(zhí)行數(shù)據(jù)直接從財政預(yù)算管理一體化系統(tǒng)通過中間庫導(dǎo)入，選民數(shù)據(jù)直接調(diào)用大數(shù)據(jù)中心的“人口數(shù)據(jù)”，市人大常委會組成人員、市人大代表、鎮(zhèn)街代表（選民代表）則直接調(diào)用基層單元已有的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)?？傊块T預(yù)算監(jiān)督數(shù)字化改革解決了區(qū)域、空間和參與人員的問題，形成了可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗。

　　 （二）取得的主要成效

　　 1.人民代表大會制度活力得到激發(fā)。“參與式預(yù)算數(shù)智在線”既從制度上拓寬了民意的反饋渠道，使訴求得到回應(yīng)并落到實處，完善了人大審查監(jiān)督各部門（單位）預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、決算和績效的各個環(huán)節(jié)，又從技術(shù)上打破了空間和時間的限制，讓人大代表和選民可以全方位、全天候地參與部門預(yù)算審查監(jiān)督，協(xié)商主體的作用發(fā)揮更加充分，使根本政治制度在預(yù)算監(jiān)督中煥發(fā)新的活力。

　　 2.政府的“錢袋子”得到有效監(jiān)督。通過“參與式預(yù)算數(shù)智在線”全覆蓋、全鏈條、全方位的審查監(jiān)督，提高了政府部門預(yù)算監(jiān)督的深度和質(zhì)量，推動了各部門（單位）更加慎重對待預(yù)算工作，實現(xiàn)了從重預(yù)算編制到重績效監(jiān)管的轉(zhuǎn)變，促進了財政資金的均衡配置及使用績效的提升。根據(jù)2023年的統(tǒng)計，市政府及相關(guān)部門通過“數(shù)智在線”系統(tǒng)共吸收人大反饋意見36條，調(diào)整預(yù)算額度1524萬元。

　　 3.財政資金利用效率得到大幅提升。“參與式預(yù)算數(shù)智在線”為政府及各部門（單位）接受人大代表和民眾的監(jiān)督提供了更加便捷和更加廣闊的平臺。通過與人大代表和民眾的線上溝通、交流，政府及各部門（單位）的決策者更加全面地了解他們的偏好和訴求，也會更用心地抓好預(yù)算管理工作，使得財政資金發(fā)揮更大的效益，減少不必要的浪費，避免資金長時間處于閑置狀態(tài)。

　　 四、結(jié)論

　　 溫嶺“參與式預(yù)算”是“鄉(xiāng)鎮(zhèn)參與式預(yù)算”和“部門參與式預(yù)算”的總稱。本文討論的重點是后者。之所以稱其為“部門參與式預(yù)算”，是因為在每年的兩會上市人大都會組織包括普通公民、老干部在內(nèi)的各級人大代表、鎮(zhèn)（街道）人大負(fù)責(zé)人、相關(guān)部門負(fù)責(zé)人和專家、人大常委會有關(guān)委辦負(fù)責(zé)人以及財經(jīng)工委議事委員會成員等七類人員參加部門預(yù)算懇談會。懇談會采取分組和集中相結(jié)合的方式開展對主要職能部門預(yù)算草案的預(yù)審和初審，并接受合理化的預(yù)算修改意見建議，改變了以往僅由財政部門主導(dǎo)預(yù)算編制的局面，優(yōu)化了財政資源配置效率，增加了政府財政預(yù)算的透明度，推動了由“行政預(yù)算”向“公共預(yù)算”的轉(zhuǎn)變。不過在實際操作中也暴露出一些問題，比如，由于協(xié)商議程的復(fù)雜化和形式化，人大代表和社會公眾的參與熱情不夠高；預(yù)算全口徑審查監(jiān)管不到位；跨部門數(shù)據(jù)共享渠道不暢；存在全面審查難、全員參與難、全程監(jiān)督難、復(fù)制推廣難等問題。為改變現(xiàn)狀，市人大常委會著力打造的“參與式預(yù)算數(shù)智在線”應(yīng)用系統(tǒng)，彌補了“線下部門參與式預(yù)算”的短板，為推動基層人大協(xié)商民主發(fā)展探尋了一條可行的路徑。

　　 但是，由于“參與式預(yù)算數(shù)智在線”還處于初創(chuàng)期，其運行體系和相關(guān)制度還不夠成熟，需要優(yōu)化和完善的地方還很多。一是從頂層設(shè)計看，“數(shù)智在線”系統(tǒng)尚需機制創(chuàng)新。該系統(tǒng)的存在，主要是作為基層單元人大代表對部門預(yù)算方案及執(zhí)行情況進行審查監(jiān)督的平臺，而現(xiàn)實中廣大選民的參與機會還不夠多。同時，從內(nèi)容到形式該系統(tǒng)都還沒有達到“參與式預(yù)算”迭代升級的目標(biāo)，尤其在民意研判、熱詞檢索、數(shù)據(jù)分析等方面還有欠缺，能夠?qū)?shù)字化場景應(yīng)用進行調(diào)試和維護的技術(shù)人員缺乏，拓展多元化應(yīng)用場景以規(guī)避人大網(wǎng)絡(luò)協(xié)商的不利因素有待進一步加強。二是從改革創(chuàng)新看，“數(shù)智在線”系統(tǒng)要素支撐乏力。當(dāng)下，在數(shù)據(jù)分享方面，橫向的行政壁壘需要進一步打破，縱向的層級阻隔需要進一步打通。人大與“一府一委兩院”數(shù)據(jù)鏈接尚不到位，導(dǎo)致人大代表在調(diào)取資料時，不能掌握完整的信息，無法作出比較準(zhǔn)確的判斷和分析。三是從具體實踐看，“數(shù)智在線”系統(tǒng)的形式較為單一。該系統(tǒng)的推出，有人斷言人大“線下部門參與式預(yù)算”可以“下崗了”。事實上，建立在公共理性和偏好轉(zhuǎn)換基礎(chǔ)上的共識達成，才是協(xié)商民主的精髓，人大協(xié)商也不例外。而僅僅開展“線上部門參與式預(yù)算”，參與者往往受到感性的支配，發(fā)表一些不受約束的觀點，同時又得不到理性的辯駁或糾偏，很難促成個人偏好的轉(zhuǎn)換與共識達成，甚至?xí)蓴_部門（單位）預(yù)算決策?；诖?，在部門預(yù)算審查監(jiān)督實踐中，不可忽視線下“參與式預(yù)算”的開展，只有兼顧“線上”與“線下”的“參與式預(yù)算”，才能使基層人大協(xié)商民主更有深度、更有質(zhì)量，也會走得更遠。

　　參考文獻

　　[1]張晗.人大協(xié)商如何體現(xiàn)民生溫度[N].學(xué)習(xí)時報，2024-08-14．

　　[2]張海云.協(xié)商民主在我國人大制度中的應(yīng)用[J].滄桑，2011（1）:22-23+34．

　　[3][6]隋斌斌.有限政治市場下的多贏治理：中國人大協(xié)商民主的發(fā)生、運作邏輯與政策建議[J].經(jīng)濟社會體制比較，2014（4）:89-96．

　　[4]李蕊.人大協(xié)商的實踐成就與挑戰(zhàn)應(yīng)對[J].學(xué)習(xí)論壇，2019（7）:50-57．

　　[5]王維國.論人大工作中的協(xié)商民主[J].人大研究，2008（10）:18-22．

　　[7]阮重暉，方永紅，沈亦樂．關(guān)于人大工作中協(xié)商民主的思考[J].人大研究，2014（12）：18-23．

關(guān)注讀覽天下微信， 100萬篇深度好文， 等你來看……