2018年9月24日，美國國務(wù)院批準了價值約3.3億美元的對臺軍售案，主要包括向臺灣出售F-16、F-5、“經(jīng)國號”(IDF)戰(zhàn)斗機和C-130運輸機的標準航材零附件，以及航空系統(tǒng)備件和支持系統(tǒng)。這一天也是美國對2000億美元的中國進口商品加征10%關(guān)稅的日子。在將中國列為主要戰(zhàn)略競爭對手的背景下，通過《臺灣旅行法》等“友臺法案”的特朗普政府選在這個時間點核準軍售，其政治考慮顯然大于軍事意義，也預(yù)示著美國對臺軍事合作的拐點或正在到來。

　　美國對臺軍售演進與流程

　　美國對臺軍售的法理依據(jù)是《與臺灣關(guān)系法》。該法在實際執(zhí)行過程中，主要取決于美國的具體對臺政策，臺灣只有選擇接受與否的權(quán)利，而沒有質(zhì)疑美國是否履行對臺義務(wù)的權(quán)利。1979年至今，美國的對臺軍售政策先后發(fā)生了三次大的轉(zhuǎn)變。

　　第一次轉(zhuǎn)變是冷戰(zhàn)時期（1979—1990年）。根據(jù)1982年發(fā)布的中美歷史性公報《八·一七公報》，其第六條“美國政府聲明，它不尋求執(zhí)行一項長期向臺灣出售武器的政策，它向臺灣出售武器在性能和數(shù)量上將不超過中美建交后近幾年供應(yīng)的水平，它準備逐步減少對臺灣的武器出售，并經(jīng)過一段時間導(dǎo)致最后的解決”，確定了美對臺軍售的基本準則。這一時期，美國對臺軍售在數(shù)量和質(zhì)量上都有顯著降低。

　　第二次轉(zhuǎn)變是冷戰(zhàn)后時期（1990—2001年）。隨著蘇聯(lián)解體和冷戰(zhàn)結(jié)束，美國不再把中國作為拉攏的對象，轉(zhuǎn)而鼓吹“中國威脅論”，利用臺灣來遏制中國以維護其亞太主導(dǎo)地位。這一時期是美對臺軍售最為猖獗的時期。第三次轉(zhuǎn)變是“9·11”事件之后（2001年至今）。這一時期美國對華認知由“中國威脅論”逐漸向“利益攸關(guān)方”轉(zhuǎn)變，美國在繼續(xù)對臺軍售的同時避免過分刺激中國，主要通過裝備升級、軍事交流和人員培訓(xùn)等方式間接實現(xiàn)對臺軍售。

　　美國對臺軍售流程和機制從卡特政府開始確立，在里根、老布什、克林頓和小布什政府時期得以發(fā)展，從計劃申請、立案、評估、修訂、采購、運輸?shù)浇回浂夹纬闪藝烂艿某绦蚝凸潭ǖ臋C制。這種流程既方便臺灣“國防預(yù)算”的制定，又能避免軍售受到中美關(guān)系的影響。美國對臺軍售流程共涵蓋了八個階段。

　　一是軍售談判前的準備。首先由臺灣軍方制定所需美國武器系統(tǒng)的相關(guān)信息，臺灣“國防部”根據(jù)各軍種的采購需求擬定5～10個主要采購項目清單。經(jīng)美臺雙方討論達成可交易的武器項目后，由臺灣方面擬定正式“軍購清單”，又稱“要價書”。每年年末，臺灣“國防部”通過“美國在臺灣協(xié)會”（AIT）向美國政府正式提交“軍購清單”。美國總統(tǒng)有權(quán)拒絕接受臺灣的“軍購清單”，如小布什政府曾先后3次拒絕臺灣當局正式提交的關(guān)于F-16C/D軍購案的“軍購清單”。

　　二是在臺灣舉行軍事工作會談。提交“軍購清單”后和次年年初，美國國防部即向臺灣派出工作組考察并舉行美臺軍事工作會談。期間，由“美國在臺灣協(xié)會”組織工作組考察和討論臺方軍購需求。工作組返美向助理國防部長匯報情況后，由助理國防部長負責(zé)對臺灣的防務(wù)需求作出評估建議。美國務(wù)院及白宮國家安全委員會也會對臺軍的防務(wù)需求作出評估建議。美方對臺軍售考慮的因素包括：軍售對區(qū)域穩(wěn)定的影響、臺海軍力平衡狀態(tài)、中美關(guān)系、美國高新技術(shù)轉(zhuǎn)讓的政策、武器的攻防能力，以及在不違反《八·一七公報》原則下的計算方式。

　　三是協(xié)調(diào)美方內(nèi)部分歧。美方一般會在三四月份，由國防部負責(zé)政策的副部長、負責(zé)軍控和國際安全事務(wù)的副國務(wù)卿和總統(tǒng)國家安全事務(wù)副助理牽頭負責(zé)協(xié)調(diào)和解決對臺軍售中美方各部門的分歧。

　　四是商討軍售問題。2001年之前，美臺雙方通過每年４月舉行的美臺軍售會議商討具體軍售問題，最后由美國在臺灣協(xié)會和美國國防部告知臺灣采購項目的決定。2001年臺灣獲得美國正常安全協(xié)助伙伴資格后，美臺商業(yè)協(xié)會主辦的“美臺國防工業(yè)會議”成為商討對臺軍售的重要平臺。

　　五是正式通知國會。根據(jù)美國《武器出口管制法》第三十六條第二項第一款規(guī)定，總值為1400萬美元或以上的重要防御性武器、總值為5000萬美元或以上的防御物資或防御服務(wù)，以及總值為2億美元或以上的設(shè)計和建設(shè)服務(wù)，總統(tǒng)需向國會通報?？偨y(tǒng)只能在美國利益直接被威脅且需立即出售國防設(shè)備的情況下，規(guī)避提前30天告知國會的規(guī)定。所以，美國政府作出同意軍售的決定后，國防部須在總統(tǒng)正式批準前的20天內(nèi)，代表總統(tǒng)向眾議院國際關(guān)系委員會主席和參議院外交關(guān)系委員會主席提交非正式通知，由國會審查相關(guān)軍售議題。之后，總統(tǒng)正式通知國會審查軍售案，國會有權(quán)駁回或修改軍售案。在收到正式通知后30天（北約成員國、日、澳、新為15天）內(nèi)，國會可以兩院超過2/3多數(shù)的聯(lián)合決議案否決或修改總統(tǒng)建議的軍售案。若國會在期限內(nèi)未成立否決案，則該軍售案就可簽署合約“發(fā)價書”付諸執(zhí)行。

　　六是制定“發(fā)價書”。完成審查程序后，首先由美國軍方負責(zé)制定“發(fā)價書”，而后由國防部安全合作局和國會進行審核。“發(fā)價書”審核通過后，由美軍承辦機構(gòu)轉(zhuǎn)交臺方接收、審查和簽署，而后臺方向美方財務(wù)記賬中心支付首期款。美方財務(wù)記賬中心收到首期款后將核發(fā)軍購案授權(quán)，由美方承辦機構(gòu)發(fā)布軍購案指令給相關(guān)執(zhí)行機構(gòu)辦理。“發(fā)價書”草案的有效期限為85天，除去25天的行政傳遞時間，留給采購方的審查時間約60天。

　　七是執(zhí)行軍售案。美國武器供應(yīng)商和政府相關(guān)部門執(zhí)行合同后，即可按照訂單生產(chǎn)和交付武器。

　　八是結(jié)案。美軍承辦機構(gòu)、美方財務(wù)記賬中心和臺灣當局三方進行審計，確保“發(fā)價書”所有采購物資、勞務(wù)或人員訓(xùn)練均已交運或提供。美方承辦機構(gòu)將“結(jié)案證明”交付美方財務(wù)記賬中心后，該中心將“最終賬單”提供給臺灣當局。

　　對臺軍售最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)在于美國總統(tǒng)的批準，總統(tǒng)所代表的行政部門在整個流程中享有較大的操作空間。歷次軍售事實表明，美國行政部門內(nèi)部在對臺軍售一攬子計劃遞交國會前已經(jīng)達成各方妥協(xié)的最后方案，國會至今尚未否決過對臺軍售案。

　　美國對臺軍售機制與影響因素

　　2001年之前，美臺軍售機制主要以“美臺軍事會談”為核心。小布什為強化美臺軍事關(guān)系，于2001年4月終止年度“美臺軍事會談”，將臺灣軍購由按“特殊案”處理，提升為按“正常的安全協(xié)作伙伴”對待。這意味著臺灣可以在任何時間提出軍購申請，體現(xiàn)了美國對臺軍售在運行機制上的突破。無論是官方的“美臺軍事會談”還是半官方的“美臺國防工業(yè)會議”，都為雙方就軍售問題進行面對面有效溝通提供了平臺。

　　“美臺軍事會談”曾長時期是臺灣當局對美軍購的重要平臺。1982年中美簽訂《八·一七公報》后，為了彰顯美臺特殊關(guān)系，加強美對臺軍售的重視程度，“美臺軍事會談”遂成為1983—2001年美臺防務(wù)關(guān)系的一大基石。為此，臺灣軍方設(shè)立了武器裝備采購組，組長為少將軍官。裝備采購組分別在德頓、費城及新坎伯蘭等地設(shè)有聯(lián)絡(luò)官。

　　“美臺軍事會談”程序的第一步是由臺灣“國防部”對其海陸空三軍的防務(wù)需求進行匯總和評估，根據(jù)具體需求制定軍售清單并遞交美國政府。第二步，臺灣“國防部”主管規(guī)劃的副參謀長率領(lǐng)軍售會談代表團訪美，期間同美在臺協(xié)會、美國務(wù)院、國防部、國家安全委員會有關(guān)成員進行溝通。之后的3個月內(nèi)，美國國防部和跨政府部門將對臺灣需求清單進行評估。在美國政府作出最終決定后，臺灣“國防部”副參謀長率領(lǐng)代表團赴美接受美方正式回復(fù)。第三步，臺灣就具體軍購項目向美國政府提交“要價書”，最后接受美國政府批準的“發(fā)價書”。

　　“美臺國防工業(yè)會議”是由美臺商業(yè)協(xié)會主辦的半官方對臺軍售的重要平臺。2002年3月首屆“2002美臺防御高峰會”在美國佛羅里達州圣彼得堡舉辦。為避免對中美關(guān)系的沖擊，美國從2003年將其更名為“美臺國防工業(yè)會議”。雖然美國政府將“美臺國防工業(yè)會議”定位為美臺軍事交流的“民間平臺”，但與會人員的身份帶有明顯的官方色彩。臺灣與會代表一般為“國防部”高官、“立委”、智庫學(xué)者及軍工業(yè)代表，美方參會人員包括政府官員、議員、學(xué)者及軍工企業(yè)代表。

　　美國一般會在會議上向臺方表明對相關(guān)軍購的立場，因而該會議也被視為美臺軍事關(guān)系的晴雨表。歷年會議中，美國政府曾派出國防部副部長、副助理國務(wù)卿等政府高官出席，臺方也分別在2002年、2008年派出時任“國防部長”湯曜明、陳肇敏與會。

　　美國對臺軍售雖是政府間行為，其過程中既有政府背景，也有來自純商業(yè)資本的推動力。

　　美在臺協(xié)會。美在臺協(xié)會負責(zé)處理美國同臺灣的關(guān)系，其下設(shè)軍事小組，工作人員由美國國防部委派。美在臺協(xié)會負責(zé)執(zhí)行美國國防部、國務(wù)院相關(guān)部門以及國家安全委員會制定的政策，組織在臺北和華盛頓的軍售會議，在美國對臺軍售中發(fā)揮著重要的協(xié)調(diào)作用。2001年4月后，美在臺協(xié)會每年都會派高級別官員參加“美臺國防工業(yè)會議”。

　　近年來，美在臺協(xié)會作為美臺當局溝通的渠道作用開始下降。維基解密披露，臺美共有12項安全對話渠道。其中，美國國務(wù)院與美在臺協(xié)會總部各負責(zé)1項，國防部負責(zé)10項。

　　美臺商業(yè)協(xié)會。美臺商業(yè)協(xié)會是一個會員制的非營利組織，以促進美國與臺灣的商業(yè)和貿(mào)易關(guān)系為宗旨，被認為是美臺非官方關(guān)系中最有影響力的民間組織之一，因舉辦的年度“美臺國防工業(yè)會議”而聞名于美國國防工業(yè)圈。迄今為止（2002—2018年），“美臺國防工業(yè)會議”共舉辦了16屆，被定位為美臺軍事交流的“第二軌道”，歷任主席均為美國卸任國防部長。軍火公司。美國對臺軍售的主要軍火銷售商為洛·馬公司、波音公司、雷錫恩公司和諾·格公司。其中，洛·馬公司在美對臺軍售市場中占有半壁江山，主要產(chǎn)品包括F-16A/B戰(zhàn)機及升級項目、C-130“大力神”運輸機、P-3C“獵戶座”反潛機、F-16戰(zhàn)機配套的“神槍手”瞄準吊艙和“探路者”導(dǎo)航吊艙、各種雷達、C4ISR指揮系統(tǒng)、“海爾法”導(dǎo)彈、“愛國者”防空系統(tǒng)、“標槍”導(dǎo)彈、“阿帕奇”直升機（題圖）的目標探測照射/飛行員夜視傳感器系統(tǒng)等。臺灣還是“宙斯盾”驅(qū)逐艦和F-35戰(zhàn)機的潛在客戶。美國政府根據(jù)臺方的“要價書”和交付的保證金情況決定軍火供貨商，選中的軍火供貨商能夠參與到整個軍售項目和合同的制定過程。

　　近年美國對臺軍售及未來走向

　　對臺軍售既是美國向全球盟友展現(xiàn)“戰(zhàn)略信譽”和維持兩岸軍事平衡的重要手段，也是鞏固臺美關(guān)系和應(yīng)對印太地區(qū)政治格局轉(zhuǎn)換的重要手段。自美臺“斷交”以來，對臺軍售向來被臺灣視為美國對臺支持的重要象征。在奧巴馬“亞太再平衡”戰(zhàn)略和特朗普“印太安全戰(zhàn)略”背景下，軍事安全在美臺關(guān)系中的重要性持續(xù)上升。

　　奧巴馬政府曾于2010年、2011年和2015年三次對臺軍售，額度分別為64億美元、58億美元和18.3億美元。前兩次軍售包括“黑鷹”直升機、“愛國者”防空系統(tǒng)、“鶚”級獵雷艦、F-16A/B戰(zhàn)機升級等，第三次軍售包括兩艘“佩里”級導(dǎo)彈護衛(wèi)艦、254枚“毒刺”便攜式防空導(dǎo)彈、208枚“標槍”反坦克導(dǎo)彈、769枚“陶”2B反坦克導(dǎo)彈、36輛AAV-7兩棲突擊車以及先進戰(zhàn)術(shù)數(shù)據(jù)鏈系統(tǒng)和多功能信息配置系統(tǒng)等十項內(nèi)容。

　　特朗普政府上臺后，重點通過軍售增強臺灣的軍事能力，以及提升美臺兩軍的互聯(lián)性和互操作性，實質(zhì)性地加強美臺安全與軍事合作。美國防部長馬蒂斯在2017年6月3日的“香格里拉安全對話會”上宣稱，美國防部將基于美國《與臺灣關(guān)系法》所規(guī)定的義務(wù)，“堅定致力于提供臺灣必要的防御軍備”，繼續(xù)對臺進行軍售。2017年6月29日，特朗普批準金額為14.2億美元的對臺軍售案，創(chuàng)下了美國總統(tǒng)啟動對臺軍售的最快紀錄。此次軍售包括“哈姆”反輻射導(dǎo)彈、AGM-154“聯(lián)合防區(qū)外武器”、MK48魚雷、“標準”2型防空導(dǎo)彈、4艘“基德”級驅(qū)逐艦的電子戰(zhàn)系統(tǒng)及早期雷達預(yù)警系統(tǒng)等七個項目。其中，“哈姆”反輻射導(dǎo)彈和AGM-154“聯(lián)合防區(qū)外武器”可由F-16戰(zhàn)斗機掛載，屬于典型的進攻性武器。“基德”級驅(qū)逐艦是臺灣海軍噸位最大、性能最先進的軍艦，通過提升其電子戰(zhàn)和預(yù)警能力，可以加強美臺兩軍在互操作性、情報共享、信息通聯(lián)以及聯(lián)合作戰(zhàn)等方面的能力。

　　無論是奧巴馬還是特朗普，在對臺軍售時機上都頗費心思。由于對臺軍售涉及中美關(guān)系，一些關(guān)鍵性的問題如何時出售、出售什么實質(zhì)上是一項政治決定。馬英九時期，美國四次對臺軍售額高達201億美元，規(guī)模遠超陳水扁和李登輝時期。但是，雖然美對臺軍售規(guī)模顯著上升，但質(zhì)量卻維持在較低的標準。縱觀近幾次軍售，美國并未響應(yīng)臺灣當局要求的潛艇技術(shù)、F-16C/D戰(zhàn)機、MH-60R反潛直升機等，只是從數(shù)量上補充臺軍現(xiàn)有武器或是將同一類型武器的新款轉(zhuǎn)售于臺，是“有限度的軍售”。

　　近年來，美國國會親臺勢力一直重點支持臺灣加強反艦導(dǎo)彈、陸基巡航導(dǎo)彈和柴電潛艇等“不對稱戰(zhàn)力”建設(shè)。美國國會參議院軍事委員會前主席麥凱恩曾呼吁，美國政府應(yīng)建立對臺軍售的常態(tài)性評估程序，必須持續(xù)支持臺灣軍力整合與創(chuàng)新，發(fā)展“不對稱戰(zhàn)力”，提高臺嚇阻能力。美眾議院外交委員會主席羅伊斯也公開表示，“美應(yīng)以處理與其他親密盟友的方式來處理對臺軍售”。美臺商會會長韓儒伯建議，美國應(yīng)協(xié)助臺灣改善導(dǎo)彈防御系統(tǒng)，并把各項訓(xùn)練與美臺軍事交流明確列入軍售內(nèi)容。

　　蔡英文上臺以來，意欲在軍事安全方面強化臺美之間的實質(zhì)性合作，包括加大對防務(wù)的投資，啟動“潛艇自造”計劃，尋求美國軍工企業(yè)對臺轉(zhuǎn)移關(guān)鍵裝備與技術(shù)；加強臺美軍事技術(shù)和非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的合作；爭取美對臺軍售常態(tài)化和制度化等等。蔡英文當局還有意將里根時期對臺“六項保證”與美現(xiàn)行臺海政策掛鉤，圖謀削弱中美《八·一七公報》對美國的限制。在中美戰(zhàn)略競爭加劇的大背景下，蔡英文當局提出的一些政策動議，逐步被納入美國國會親臺勢力推動的涉臺立法當中。美國國會今年通過的“與臺灣交往法”“臺灣安全法”，以及2017、2018和2019財年“國防授權(quán)法案”中，均能找到臺灣的影子。

　　可以預(yù)見，隨著美國把中國作為“主要戰(zhàn)略競爭對手”，特朗普政府在國內(nèi)親臺勢力的推動下，勢必會通過加大對臺軍售、強化美臺安全與軍事合作、提升美臺實質(zhì)性關(guān)系、幫助臺灣拓展“國際空間”等一系列措施，提升臺灣在其印太戰(zhàn)略中的地位，從而達到遏制中國的戰(zhàn)略目的。未來，美國對臺軍售的數(shù)量和質(zhì)量恐將還會有所提升，美臺之間還會進行更多隱密的實質(zhì)性的軍事安全合作。尤其是美國可能會配合蔡英文當局軍事力量升級的企圖，以及軍事戰(zhàn)略的調(diào)整，在先進武器裝備的開發(fā)和生產(chǎn)——如常規(guī)潛艇和高級教練機方面對臺灣進行秘密技術(shù)轉(zhuǎn)移，或是變相的合作研發(fā)。

　　值得注意的是，特朗普第二次對臺軍售并未遵循奧巴馬時期多項軍售項目“打包”的模式，而是采取了“個別審查、個別通告”的原則，盡管金額不多，也并未出售攻擊性武器，但卻是美國在經(jīng)貿(mào)、軍事和意識形態(tài)多個層面對中國的公然挑釁，其未來影響和走向令人擔(dān)憂。

　　文/慕小明

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