【摘要】隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，政府與社會資本合作（PPP）項目已成為社會公共基礎(chǔ)實施建設(shè)中的重要運作模式。但是，在PPP項目的實踐中往往受到各種各樣風(fēng)險因素的影響，導(dǎo)致項目不能順利推進(jìn)。本文將從PPP項目所面臨的政策風(fēng)險、融資階段風(fēng)險及營運風(fēng)險三個方面來對PPP項目的風(fēng)險進(jìn)行探討。

　　大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目大多具有以下特點：項目建設(shè)規(guī)模大、周期較長，對提升城市的服務(wù)功能和整體形象有很好的幫助作用；建設(shè)過程中需要大量的資金投入，資金投入后的回收期較長、盈利能力不能得到完全的保證；項目在營運過程中能夠帶來一定的收益，但往往受到各種各樣風(fēng)險因素的影響而不能完全彌補投資建設(shè)及運營中的資金成本，需要政府的財政補貼才能順利建設(shè)完成和正常運營。這種公私合營的PPP模式雖然對城市的發(fā)展具有重要意義，但是由于項目組織結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性以及建設(shè)項目實施及運營周期較長，在項目的生命周期中會受到各種各樣風(fēng)險的影響。因此，對于PPP項目的風(fēng)險進(jìn)行探析，能夠有效規(guī)避風(fēng)險，確保項目順利實施。

　　PPP融資模式中存在的風(fēng)險以及應(yīng)對措施

　　政策風(fēng)險

　　政策風(fēng)險主要指在建設(shè)項目的實施過程中，由于國家相關(guān)政策的變化而對項目的繼續(xù)實施及項目盈利能力等產(chǎn)生直接影響，造成項目本身運營困難。為了規(guī)避政策風(fēng)險對項目實施帶來的負(fù)面影響，PPP項目從前期的謀劃、招投標(biāo)階段、特許經(jīng)營權(quán)及合同的簽訂都應(yīng)充分考慮到政策的變動及如何有效應(yīng)對政策變動對項目的影響，同時在合同及特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議中約定在某些政策調(diào)整的情況下采取何種措施來應(yīng)對此種變化帶來的損失。

　　針對政策性風(fēng)險，政府部門頒布了一系列管理辦法及指導(dǎo)意見，為投資者及地方政府開展PPP項目提供了方向。如，2015年4月25日，國家發(fā)展改革委、財政部等部委聯(lián)合發(fā)布《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》；2014年11月26日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》等。這些政策文件的發(fā)布對于鼓勵和引導(dǎo)社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)運營、提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率、保護(hù)特許經(jīng)營者合法權(quán)益、創(chuàng)造平等投資機(jī)會、創(chuàng)新投資運營機(jī)制、擴(kuò)大社會資本投資途徑等方面都具有積極的指導(dǎo)意義。同時，對于參與主體有效分析預(yù)測和抵御政策變化帶來的風(fēng)險無疑起到很好作用。相關(guān)政策的出臺也時刻提醒各方項目主體，應(yīng)密切關(guān)注國家關(guān)于PPP項目發(fā)布的各種通知及管理辦法，提高政策方針方向性的把握能力及政策解讀能力，這樣才能確保PPP項目的實施與國家大政方針相一致。

　　融資階段的風(fēng)險

　　招標(biāo)的成敗，在一定程度上決定了項目后續(xù)能否順利展開。如何通過招標(biāo)選擇出投資能力強、管理水平高、綜合實力有保證的合作公司，是項目順利進(jìn)入建設(shè)實施并持續(xù)運營的關(guān)鍵。因此，招標(biāo)人應(yīng)在合同文件的起草中明確各方參與主體的權(quán)利義務(wù)，做到合同主體各方的權(quán)利、責(zé)任、義務(wù)相一致。在招標(biāo)文件中設(shè)置科學(xué)、有效的評標(biāo)方法也是確保各個投標(biāo)主體能否平等地參與到項目中的關(guān)鍵。否則，很有可能帶來招投標(biāo)程序的不公正、不公平、不透明，項目信息不充分或不夠真實，缺少足夠的競標(biāo)者或者造成市場主體惡意競爭，肆意壓低或抬高價格，增加招標(biāo)失敗的風(fēng)險。

　　PPP項目的合同文件不同于普通意義上的建設(shè)工程施工合同，它既包含參與主體的合作關(guān)系、投資計劃及融資方案，又包含項目建設(shè)施工過程中各方的權(quán)利、責(zé)任、義務(wù)，還包含項目運營及服務(wù)過程中各方的責(zé)任以及最終的移交程序等。因此，PPP項目合同文件是一份綜合性較強，權(quán)利、責(zé)任、義務(wù)貫穿于整個項目生命周期的綜合性合同。此合同應(yīng)既有前瞻性，充分預(yù)測國家宏觀政策變化帶來的風(fēng)險，如稅收調(diào)整、重大經(jīng)濟(jì)事件影響等，又要考慮到設(shè)計施工過程中發(fā)生的變更和不可抗力等事項，還要充分分析運營期期間市場需求變化、成本變化直到特許經(jīng)營權(quán)到期移交及特許經(jīng)營者變動等因素。一份科學(xué)合理、全面完善、充分考慮各種風(fēng)險因素的PPP項目合同是項目成功的充分保障。

　　雖然PPP模式的主要參與方是政府部門與私人企業(yè)，但是在項目的融資過程中通常會牽涉貸款機(jī)構(gòu)、保險機(jī)構(gòu)、運營企業(yè)等多個部門，各個部門利益訴求不能達(dá)到一致，是導(dǎo)致融資失敗主要因素。與此同時，我國金融市場正處在制度改革階段，市場制度不健全，融資渠道單一，導(dǎo)致項目融資相對較困難，資金成本較高。外加國內(nèi)國外地緣政治影響與貿(mào)易摩擦，導(dǎo)致了外匯匯率的變化、市場利率的變動，從而造成融資成本的高風(fēng)險。國家發(fā)展改革委和國家開發(fā)銀行于2015年3月10日聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)開發(fā)性金融支持政府和社會資本合作有關(guān)工作的通知》，在一定程度上對PPP項目在金融政策方面給予了積極的引導(dǎo)，但是最近幾年，PPP融資模式的成功案例仍然不多。其主要原因仍然是PPP模式融資過程中融資結(jié)構(gòu)的不合理、金融市場的不健全及由于匯率變化、通貨膨脹導(dǎo)致的物價水平整體上升而帶來的融資成本高風(fēng)險。而融資風(fēng)險最終可能會帶來財務(wù)風(fēng)險，導(dǎo)致項目建設(shè)中的經(jīng)營出現(xiàn)困難，現(xiàn)金收入不足以支付債務(wù)和利息的現(xiàn)象，債權(quán)人會通過法律手段逼迫項目公司破產(chǎn)，最終致使PPP融資項目的失敗。鑒于此，選擇有嚴(yán)格內(nèi)控制度且綜合實力較強的企業(yè)，可以對財務(wù)政策、手段、資本結(jié)構(gòu)等實施嚴(yán)格控制，以最大限度降低融資階段的成本高風(fēng)險及由此引發(fā)的財務(wù)風(fēng)險。

　　營運風(fēng)險

　　營運風(fēng)險主要來自于建設(shè)項目營運過程中盈利能力的不穩(wěn)定、運營成本超支、費用支付延期、私營投資者/特許經(jīng)營者變動、不可抗力等問題。在成本控制等營運風(fēng)險問題的規(guī)避上，私營單位可以通過風(fēng)險控制與風(fēng)險轉(zhuǎn)移等手段實現(xiàn)營運風(fēng)險的規(guī)避；在控制手段上，可以采取創(chuàng)新的管理模式，降本增效。同時，應(yīng)建立行之有效的風(fēng)險預(yù)警機(jī)制，一旦到達(dá)預(yù)警指標(biāo)警戒線，則表明需要對所進(jìn)行的工作進(jìn)行整頓，尋找風(fēng)險點并去除潛在的風(fēng)險。針對盈利能力不穩(wěn)定的問題，政府可以通過政策引導(dǎo)與市場培育的方式來保證公共服務(wù)項目有充足的使用效率，對于虧損過于嚴(yán)重的經(jīng)營性公共設(shè)施項目，政府可以給予財政支持。此外，在項目營運過程中，由于不可抗力因素，例如臺風(fēng)、地震等產(chǎn)生的風(fēng)險，應(yīng)當(dāng)由政府和私營合作方共同承擔(dān)；不可抗力風(fēng)險則可以通過投資雙方投保來規(guī)避風(fēng)險。

　　結(jié)語

　　無論如何，現(xiàn)階段PPP項目正在越來越多受到政府和社會資本的青睞。但是由于建設(shè)項目的規(guī)模龐大，涉及的相關(guān)利益主體較多，外加項目運營周期較長，導(dǎo)致PPP項目面臨諸多風(fēng)險和不確定性。對于政府和投資者來說，PPP風(fēng)險的有效管理是項目成功的關(guān)鍵。政府以及投資者必須對PPP項目中的各類風(fēng)險進(jìn)行有效識別、詳細(xì)分析，找出風(fēng)險產(chǎn)生的原因，明確風(fēng)險的分擔(dān)結(jié)構(gòu)，并采取有針對性的風(fēng)險預(yù)防、規(guī)避及解決措施，將PPP項目風(fēng)險降到最低，促進(jìn)PPP項目的順利建設(shè)。

關(guān)注讀覽天下微信， 100萬篇深度好文， 等你來看……