一份投標文件如果只有投標人的負責人簽字，沒有投標人蓋章，或者只有投標人的蓋章，沒有投標人的負責人簽字，是否有效？評標委員會是否可以否決其投標？

　　從一個案例說開去：中外兩家公司以聯(lián)合體形式參加某服務(wù)類項目采購招標，提供的聯(lián)合體共同投標協(xié)議上外方只有負責人英文簽名，沒有蓋章，如果招標文件規(guī)定“聯(lián)合體共同投標協(xié)議需要聯(lián)合體成員每一方均蓋章”的要求，該聯(lián)合體投標文件是否應(yīng)當被否決？

　　筆者整理了部分業(yè)內(nèi)專家學者的觀點，綜合來看，只簽字或者蓋章的投標文件是否有效的關(guān)鍵在于招標文件如何規(guī)定。

　　招標文件是否明確規(guī)定接受境外單位投標

　　上海國際招標有限公司原副董事長兼總工程師金翔認為，境外單位不存在“公章”，如果招標文件要求必須簽字和公章兩者兼具，否則會被否決投標，則招標文件違反了公平原則，招標人應(yīng)重新招標。

　　根據(jù)招標文件的規(guī)定，可能存在兩種情形：

　　其一，案例中的招標文件中明確規(guī)定，不接受境外單位參加投標。此時，上述案例中提及的由境內(nèi)外單位組成聯(lián)合體參與投標的投標人理應(yīng)在資格審查時予以否決。但否決的理由不應(yīng)是，形式審查中的蓋章不符合要求，而是投標人的身份不符合要求。

　　其二，案例中的招標文件中明確規(guī)定，接受境外單位參加投標。此時，在招標文件中規(guī)定，投標函或其他有關(guān)證明文件未加蓋單位公章將導致其投標被否決是不合理的。因為境外單位不存在招投標意義上的“公章”。招標文件中所述的公章理應(yīng)為符合《國務(wù)院關(guān)于國家行政機關(guān)和企業(yè)事業(yè)單位印章的規(guī)定》（國發(fā)〔1993〕21號）的單位正式印章。對于境外單位而言，根本就不存在符合此規(guī)定的印章，即便境外單位為了投標去制作一枚印章，評標委員會也可以認定其印章不符合要求而否決其投標。因此，商務(wù)部在推出的機電產(chǎn)品國際招標的標準招標文件中，對境外投標人的要求，都是接受或允許由對投標人具有約束力的代表在投標文件上簽名來代替加蓋公章的。

　　綜上所述，如果上述案例所述項目接受境外單位參加投標，但在招標文件中又未對境外單位參加投標時怎樣處理有關(guān)加蓋公章的要求作出說明，評標委員會不應(yīng)否決相關(guān)投標人的投標，而是應(yīng)當按照《中華人民共和國招標投標法實施條例》（以下簡稱《招標投標法實施條例》）第二十三條的規(guī)定建議招標人重新招標?！墩袠送稑朔▽嵤l例》第二十三條規(guī)定：“招標人編制的資格預審文件、招標文件的內(nèi)容違反法律、行政法規(guī)的強制性規(guī)定，違反公開、公平、公正和誠實信用原則，影響資格預審結(jié)果或者潛在投標人投標的，依法必須進行招標的項目的招標人應(yīng)當在修改資格預審文件或者招標文件后重新招標。”而案例所述情形顯然屬于招標文件的內(nèi)容違反公平原則，并影響資格預審結(jié)果或者潛在投標人投標的情形。

　　中招智庫學術(shù)委員會專家委員盧海強認為，案例中的聯(lián)合體共同投標協(xié)議如果未按照招標文件的規(guī)定簽署，即其提交的聯(lián)合體投標協(xié)議不符合招標文件的要求。評標時，評標委員會應(yīng)當認定其未能通過形式評審，否決其投標。同時，案例中招標文件的相關(guān)規(guī)定，并未違反法律行政法規(guī)的強制性規(guī)定，其已默認了未按照招標文件規(guī)定簽署聯(lián)合體共同投標協(xié)議的投標將被否決這個大前提。

　　招標文件規(guī)定只簽字或者蓋章的投標文件無效，是否合法、合理

　　1.招標文件規(guī)定只簽字或者蓋章的投標文件無效，從法理上講，不符合《招標投標法實施條例》及《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）的要求；但實務(wù)中，地方立法或地方政府規(guī)制要求同時蓋章和簽字，只簽字或者蓋章的投標文件無效。

　　南開大學法學院何紅鋒教授認為，從法律、國家行政法規(guī)的角度來看，僅簽字或者蓋章的投標文件都是效的?！墩袠送稑朔▽嵤l例》對只簽字或者蓋章的投標文件是否有效的規(guī)定，與《民法典》是一致的，即簽字、蓋章（或按指?。┲灰衅湟唬稑宋募ɑ蚝贤┚褪怯行У??！墩袠送稑朔▽嵤l例》第五十一條規(guī)定，投標文件未經(jīng)投標單位蓋章和單位負責人簽字，評標委員會應(yīng)當否決其投標。國家發(fā)展和改革委員會法規(guī)司、國務(wù)院法制辦財金司、監(jiān)察部執(zhí)法監(jiān)察司聯(lián)合編著的《中華人民共和國招標投標法實施條例釋義》強調(diào)：“《條例》規(guī)定，未經(jīng)投標單位蓋章和單位負責人簽字的投標文件，評標委員會應(yīng)當否決其投標。理解和適用該規(guī)定，需要注意以下三點：一是否決投標的前提是既未經(jīng)單位蓋章，也沒有單位負責人簽字，換句話說，二者具備其一就不應(yīng)當否決其投標，以減少否決投標情況的發(fā)生。實踐中，招標人對投標文件提出既要蓋章又要簽字的要求，不符合鼓勵交易的原則。”因此，《招標投標法實施條例》對這個問題的要求是很明確的，簽字或者蓋章，均可以導致投標文件有效，在目前《民法典》規(guī)定下，“按指印”也可以導致投標文件有效?！吨腥A人民共和國合同法》第三十二條規(guī)定：“當事人采用合同書形式訂立合同的，自雙方當事人簽字或者蓋章時合同成立。”《民法典》延續(xù)了相關(guān)規(guī)定，同時增加了“按指印”的訂立方式?！睹穹ǖ洹返谒陌倬攀畻l規(guī)定：“當事人采用合同書形式訂立合同的，自當事人均簽名、蓋章或者按指印時合同成立。”在簽字、蓋章和按指印3種方式中，完成一個方式，合同就成立了。

　　在實務(wù)中，簽字或蓋章缺其一，則投標文件無效。何紅鋒教授認為，實務(wù)中，招標項目基本都要求同時蓋章和簽字，因為多數(shù)地方立法或地方政府規(guī)制要求同時蓋章和簽字，這與《招標投標法實施條例》的要求不一致。例如，《深圳經(jīng)濟特區(qū)建設(shè)工程施工招標投標條例》（2019年10月修正）第四十三條規(guī)定，投標函未經(jīng)投標人的法定代表人或者其委托代理人簽署，并加蓋投標人印章的，則投標文件無效。《廈門經(jīng)濟特區(qū)建設(shè)工程施工招標投標管理辦法》（2024年4月修正）第三十條規(guī)定，企業(yè)法定代表人或者其委托代理人未簽字或者未加蓋法人印鑒的，投標文件無效。上面兩個例子說明地方規(guī)定基本都是，只要簽字或者蓋章差一個，就會導致投標文件無效。

　　對外國公司而言，要求簽字和公章缺一不可是有問題的。由于在不同階段、不同的主體提出問題，處理的渠道與結(jié)果不同。如果把問題簡單化，假設(shè)是在評標階段，評標委員會成員發(fā)現(xiàn)該外國公司沒有蓋章，應(yīng)該如何處理？何紅鋒教授認為，評標委員會只能有兩種處理方式：第一種處理，修改招標文件重新招標，這是基于認為要求同時簽字蓋章不妥。第二種處理，否決投標文件。在實際操作中，大多數(shù)評標委員會可能選擇后一種處理方法。在實踐中，哪怕招標文件存在比本案例更嚴重的問題，都很少見到評標委員會提出要求修改招標文件重新招標的。

　　2.招標文件中若明確規(guī)定，簽字或蓋章缺其一，其投標文件無效，則評標委員會可以據(jù)此否決不符合條件的投標。

　　浙江省發(fā)展改革委公共資源處曹永澤認為，案例中項目招標文件中若明確規(guī)定投標文件中簽字或蓋章缺其一，其投標文件即無效，則評標委員會可以據(jù)此否決該投標人的投標。如果招標文件中沒有明確規(guī)定簽字或蓋章缺其一，其投標文件即無效，那么評標委員會應(yīng)當詢問投標人，對投標文件進行澄清和說明，不可輕易否決其投標。根據(jù)《招標投標法實施條例》第五十一條規(guī)定，投標文件未經(jīng)投標單位蓋章和單位負責人簽字，是評標委員會法定應(yīng)當否決其投標的依據(jù)。這里必須強調(diào)，法定依據(jù)是“蓋章和簽字”，同時滿足沒有簽字也沒有蓋章，才可以法定否決其投標。投標文件蓋章或簽字有其一，沒有事先約定的依據(jù)，不可輕易否決投標。根據(jù)《民法典》第四百九十條規(guī)定，當事人采用合同書形式訂立合同的，自當事人均簽名、蓋章或者按指印時合同成立。這表明，簽名和蓋章是具有同等法律效力的，當事人簽名或蓋章有其一，合同即成立。從法律角度看，投標資格權(quán)是一項基本權(quán)利，符合約定或法定條款才可以否決其投標。

　　何紅鋒教授認為，曹永澤的觀點涉及主體資格問題，如果主體資格存在問題，即使沒有專門條款規(guī)定可以否決投標文件，一般也會導致投標文件被否決?！墩袠送稑朔▽嵤l例》第五十一條規(guī)定，“投標聯(lián)合體沒有提交共同投標協(xié)議”，評標委員會應(yīng)當否決其投標。如果招標文件對聯(lián)合體共同投標協(xié)議作出了明確要求，這會影響聯(lián)合體共同投標協(xié)議的效力，進而影響投標文件的效力。

　　招標文件的要求是否可以嚴于法律法規(guī)

　　國家法律、行政法規(guī)、地方規(guī)定，如果均未要求簽字、蓋章兩者兼具才有效，招標文件能否這樣要求，也就是說招標文件能否提出比法律法規(guī)更嚴格的要求？何紅鋒教授認為，這是招標投標領(lǐng)域長期存在的問題，從原則上講，招標文件可以提出嚴于法律法規(guī)的要求。比如，《民法典》并不否定雙方對合同的成立、生效提出嚴于法律的要求。但是，具體到招標文件問題則比較復雜，結(jié)合上文的案例，以下從招標文件合法與不合法兩個角度進行分析。

　　其一，招標文件的要求是合法的。如果招標文件合法，沒有加蓋公章的外國企業(yè)就被排除在外。這時，評標委員會只能依據(jù)招標文件，否決有外國企業(yè)參與的聯(lián)合體，沒有其他選擇。只要招標文件要求嚴于法律，就會導致按法律法規(guī)要求，有些主體可以投標，但依照招標文件的要求，這些主體就被排除在外。如果不想排除外國企業(yè)，只能修改招標文件。

　　其二，招標文件的要求不合法。如果招標文件的要求不合法，評標委員會能否在評標中，無視招標文件的規(guī)定，不否決投標文件？當然是不可以的。評標委員會應(yīng)當按照招標文件的要求進行評標，這是最基本的要求，否則必然招致重大問題。假設(shè)有很多潛在投標人是外國企業(yè)，都看到了招標文件的要求，很多沒有公章的外國企業(yè)必然放棄投標，這大大降低了招標項目的競爭性。同時帶來一個問題，嚴格依照招標文件放棄投標的潛在投標人的利益得不到保護，無視招標文件要求，明知不符合文件要求仍選擇投標的潛在投標人獲得了不當利益。對于招標文件的違法要求，評標委員會不能認為，違法即無效，無效即不存在，直接無視該要求。只能要求修改招標文件，重新招標。如果不愿意因為修改招標文件導致投標人的大量增加，只能重新招標，別無其他選擇。嚴格按照招標文件要求進行評標，恰恰是實現(xiàn)招標人自主權(quán)的體現(xiàn)。因為招標文件要體現(xiàn)招標人的自主權(quán)，評標委員會不能直接無視招標文件的要求。招標人制定的嚴于法律要求的規(guī)定，可能有其自身的考量。比如，招標人本來就是想排除沒有公章的外國企業(yè)。因此，不按照招標文件評標，本質(zhì)上侵害了招標人的自主權(quán)。

　　盧海強認為，《招標投標法實施條例》第五十一條第一項規(guī)定：“投標文件未經(jīng)投標人蓋章和負責人簽字的，評標委員會應(yīng)當否決其投標。”這是行政法規(guī)對投標文件簽署的底線規(guī)定。該項規(guī)定的是投標文件蓋章和簽字均無的情形下，從要約（投標人投標）是特定人意思表示的角度出發(fā)，蓋章和簽字均無，特定人不明確，當然應(yīng)該否決此類投標，法定否決投標。因為招標人并不知道投標人是誰，一旦其中標，招標人不知道向誰作出承諾，向誰發(fā)出中標通知書。從該投標是否構(gòu)成要約的角度看，該底線規(guī)定并非投標文件應(yīng)該如何簽署的“最低”標準，并無法律行政法規(guī)與招標文件對此要求嚴格與否的說法。該項規(guī)定，并不能排除招標人在招標文件中要求蓋章和簽字，即不能認為該要求違反《招標投標法實施條例》相關(guān)規(guī)定。該底線規(guī)定亦并非投標文件應(yīng)該如何簽署的“唯一”標準，若某招標文件要求蓋章有效，不要求簽字（即沒有蓋章，只有簽字的，無效），或者要求簽字有效，不要求蓋章（即沒有簽字，只有蓋章的，無效），也不能因為未滿足“有蓋章或者簽字皆有效”，從而認為上述要求違反《招標投標法實施條例》的相關(guān)規(guī)定。所以，上述招標文件對投標文件簽署的要求，談不上“是否可以嚴于法律法規(guī)”。

　　若將《招標投標法實施條例》第五十一條第一項認定為投標文件應(yīng)該如何簽署的“最低”或者“唯一”標準（有蓋章或者簽字皆有效），則評標委員會不能據(jù)其否決投標?！墩袠送稑朔▽嵤l例》第五十一條第一項從要約（投標人投標）是特定人意思表示的角度作出規(guī)制，從電子招投標的視角看，投標人使用自己的數(shù)字簽名是網(wǎng)上實體身份的證明，能夠證明某一實體的身份及其公鑰的合法性及二者之間的匹配關(guān)系。證書是公鑰的載體，證書上的公鑰與實體身份相綁定后提交投標文件，該投標人已明確為特定人。

　　需要特別指出的是，為了簡化手續(xù)，提高效率，更有利于投標人參與投標競爭，應(yīng)鼓勵招標人在招標文件中對投標文件的簽署只要求蓋章或者簽字，由投標人做“選擇題”，選擇最有利于其投標的簽署方式。采用電子招標的，投標人登錄電子交易系統(tǒng)，使用自己的CA（Certificate Authority，證書授權(quán)）數(shù)字證書提交投標文件的，招標文件可以不需要對投標文件簽署再作出任何其他要求。

　　其他

　　中招智庫學術(shù)委員會專家委員劉濤認為，法院在具體案件處理過程中，普遍不會糾結(jié)簽字或蓋章這些形式上的問題，而是更多關(guān)注交易雙方的真實意思表示，并在此基礎(chǔ)上確定合同是否有效。法院的出發(fā)點是確保交易安全，不論是判斷的方式、依據(jù)還是目的，都與評審專家有明顯的區(qū)別。

　　《中華人民共和國政府采購法》和《中華人民共和國招標投標法》都強調(diào)評審的客觀、公正、審慎原則，而要做到這些，前提是評審的標準要統(tǒng)一明確。除非這個標準實質(zhì)違法，其合理與否是不在評審專家討論、判斷范疇之內(nèi)的。很多研究者學習法院在《民法典》方面的判例時，可能都會對以上兩法的某些規(guī)定、要求不理解，原因就在于兩法從一開始就不是以促進交易為主要目的的，其中大部分的規(guī)則設(shè)計關(guān)注的是締約程序而非結(jié)果。

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　　責編：高云

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