李伯鈞

　?。ㄈ珖舜蟪Ｎ瘯k公廳，北京，100805）

　　內(nèi)容摘要：值中發(fā)〔2005〕9號文件20周年之際，回顧其出臺過程、主要內(nèi)容和意義影響，有助于新時代新征程堅持總結、繼承、完善、提高的原則，進一步加強和改進人大工作。

　　關鍵詞：中央9號文件；加強改進人大工作；人大代表工作

　　 2025年5月，是中發(fā)〔2005〕9號文件（即中共中央發(fā)出通知轉發(fā)《中共全國人大常委會黨組關于進一步發(fā)揮全國人大代表作用，加強全國人大常委會制度建設的若干意見》，以下簡稱《若干意見》）印發(fā)20周年。這個文件是新中國成立以來黨中央關于人民代表大會制度特別是人大工作的一份十分重要的指導性、綱領性文獻。這些年中國民主法制出版社每年出版的、全國人大常委會辦公廳研究室編的《人大工作常用法律匯編》，都要首先附上這個文件。我當年在全國人大常委會辦公廳聯(lián)絡局工作，有幸直接參與這份文件的調(diào)研、起草及實施等有關活動，覺得將這份文件的來龍去脈作一個回顧很有必要。

　　 一、中央9號文件的出臺過程

　　 中央9號文件是在我們黨高度重視加強黨的執(zhí)政能力建設、實施依法治國基本方略、堅持和完善人民代表大會制度的新的歷史條件下起草和出臺的。

　　 全國人大常委會歷來重視人大代表工作，十屆全國人大常委會進一步把代表工作作為常委會的基礎性工作加強和改進。2003年4月，吳邦國委員長上任伊始就專門到辦公廳聯(lián)絡局了解和指導聯(lián)絡全國人大代表和地方人大的工作；12月又在一封信上批示，要求對代表議案建議工作進行改進。2004年3月全國人大會議后，根據(jù)常委會領導同志要求，聯(lián)絡局開始組成工作小組，調(diào)研起草后來出臺的全國人大代表議案和建議處理的“兩個辦法”稿。7月，胡錦濤總書記在一份材料上批示，要求全國人大常委會研究規(guī)范代表活動問題。隨后，全國人大常委會辦公廳組織了幾個調(diào)研組，就規(guī)范全國人大代表議案建議工作和代表在閉會期間活動集中深入進行調(diào)研，不斷完善“兩個辦法”稿并開始起草加強和規(guī)范全國人大代表活動的若干意見稿。

　　 2004年是人民代表大會制度建立50周年，50年來的不斷鞏固和完善積累了豐富的經(jīng)驗，也面臨著一些新情況新問題。2004年9月15日在北京召開了首都各界紀念全國人民代表大會成立50周年大會，胡錦濤總書記發(fā)表了講話，吳邦國委員長在社會主義民主法制建設座談會上也發(fā)表了講話。9月16日至19日黨的十六屆四中全會召開，在通過的《中共中央關于加強黨的執(zhí)政能力建設的決定》中，明確提出民主執(zhí)政、科學執(zhí)政、依法執(zhí)政的理念。為了貫徹落實黨的十六屆四中全會決定的具體措施，圍繞堅持和完善人民代表大會制度、支持人大及其常委會依法履行職能，吳邦國委員長親自帶領調(diào)研組先后到五個省、自治區(qū)調(diào)研，王兆國副委員長多次召開有關省市和全國人大各專門委員會的座談會聽取意見，全國人大常委會辦公廳也組織了幾個調(diào)研組到各地調(diào)研。經(jīng)過調(diào)查研究后認為，當前堅持和完善人民代表大會制度，重點要做好兩方面工作：一是進一步發(fā)揮人大代表的作用，支持、規(guī)范和保證人大代表依法履行職責；二是加強人大常委會的制度建設，使人大及其常委會充分發(fā)揮作為

　　作者簡介：李伯鈞，全國人大常委會代表資格審查委員會辦公室原主任、辦公廳聯(lián)絡局原巡視員。

　　國家權力機關、工作機關和代表機關的作用?？紤]到全國人大的職責和地方各級人大的職責不完全相同，起草有關文件可以只限于全國人大，地方人大可以根據(jù)各地情況參照制定具體的實施辦法。基于此，全國人大常委會辦公廳代為起草《若干意見》稿時，堅持以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，貫徹黨的十六大和十六屆四中全會精神，嚴格依照憲法和法律規(guī)定，認真總結多年來人大工作的實踐經(jīng)驗，明確新形勢下堅持和完善人民代表大會制度的指導思想、工作重點和主要措施?！度舾梢庖姟犯逍纬梢院?，在2004年底征求了各省級人大常委會和全國人大各專門委員會的意見，2005年２月又征求中辦、中央統(tǒng)戰(zhàn)部、中央政研室、國辦４個中央部門的意見，二三十易其稿，在充分吸收各方面意見的基礎上，最后以全國人大常委會黨組名義正式上報中央。2005年5月13日，中央政治局常委會開會討論《若干意見》稿，給予了充分肯定，認為這是堅持和完善人民代表大會制度的好文件，通篇體現(xiàn)了走中國自己的政治發(fā)展道路這一思想，體現(xiàn)了堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國三者的有機統(tǒng)一。這次會議決定，把《若干意見》轉發(fā)各地、各單位貫徹執(zhí)行。5月26日，中發(fā)〔2005〕9號文件正式出臺。

　　 二、中央9號文件的主要內(nèi)容

　　 中央9號文件的框架結構，是一個引言、兩個部分。

　　 引言講了堅持和完善人民代表大會制度的重要性，即提高黨的執(zhí)政能力、保障人民當家作主、實施依法治國基本方略、做好新形勢下人大工作的四個“必然要求”;講了堅持和完善人民代表大會制度、做好新形勢下人大工作，必須堅持三項原則，即必須堅持正確的政治方向、民主集中制和走群眾路線、以人為本。

　　 中央9號文件兩個部分的內(nèi)容有18條。第一個部分是進一步發(fā)揮全國人大代表的作用，有13條，規(guī)定了五個方面的具體內(nèi)容：一是保障代表的知情權，提高代表審議議案、報告的水平和效能；二是改進代表議案工作，提高議案提出和處理的質量；三是完善有關工作制度，提高代表建議提出及處理的質量；四是加強和規(guī)范代表在大會閉會期間的活動，增強代表活動的實效；五是為代表在大會閉會期間的活動提供必要的條件和保障。第二個部分是加強全國人大常委會的制度建設，有5條，也規(guī)定了五個方面的具體內(nèi)容：一是認真落實法律規(guī)定的立法制度，繼續(xù)推進立法工作的民主化；二是進一步健全監(jiān)督機制、完善監(jiān)督制度，改進和加強監(jiān)督工作；三是規(guī)范專門委員會的工作制度，發(fā)揮專門委員會的作用；四是建立和完善若干具體工作制度，促進全國人大常委會工作的制度化、法制化、規(guī)范化；五是從制度上保證和加強黨對全國人大工作的領導。如果說，引言中的三項原則是中央9號文件的靈魂，那么兩個部分中闡發(fā)的充分發(fā)揮代表作用、加強常委會制度建設就是中央9號文件的兩個重點。

　　 為了貫徹落實中央9號文件，經(jīng)2005年6月17日、8月15日兩次全國人大常委會委員長會議原則同意，全國人大常委會辦公廳共配套出臺了關于代表的活動、議案、建議以及其他方面人大工作的10個文件，后來又出臺了兩個文件，共12個配套工作性文件，從工作層面上提出了落實中央9號文件的具體措施和辦法。

　　 三、中央9號文件的意義影響

　　 2005年6月18日的人民日報發(fā)表評論員文章，認為中央9號文件是堅持和完善人民代表大會制度的重要舉措，對做好新時期人大工作具有極為重要的意義。盛華仁副委員長兼秘書長后來在答人民日報記者問時，充分肯定了《若干意見》對堅持和完善人民代表大會制度、做好人大工作的重要意義。中央在轉發(fā)《若干意見》的通知中指出，堅持和完善人民代表大會制度，是全黨全社會的共同責任。中央9號文件是我國人民代表大會制度建設進程中的一件大事，體現(xiàn)了堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國三者的有機統(tǒng)一，體現(xiàn)了發(fā)揚民主與求真務實的統(tǒng)一，體現(xiàn)了依法辦事和與時俱進的統(tǒng)一。

　　 中央9號文件實施后，全國和地方各級人大及其常委會緊密結合實際，創(chuàng)造性地進行有益探索，積累了不少好的經(jīng)驗，形成了不少好的做法。人大工作出現(xiàn)了四個“前所未有”，即各級人大常委會的代表工作和常委會制度建設的重視前所未有、力度前所未有、創(chuàng)新前所未有、實效前所未有。以中央9號文件為標志，進一步加強和改進代表工作，充分發(fā)揮代表作用，建立健全代表依法履行職責的各項具體制度，進一步增強代表工作和代表活動的實效，已經(jīng)成為全國和地方各級人大及其常委會、人大代表的共識。各級人大常委會的制度建設也取得了長足進展，相關的立法、監(jiān)督制度機制建立健全，人大專門委員會工作制度更加規(guī)范，其他若干具體工作制度也不斷建立和完善，切實保證和加強黨對人大工作的領導。這不僅對全國和地方各級人大及其常委會的工作是個極大的促進，從一定意義上也可以說翻開了嶄新的一頁。

　　 中央9號文件的出臺和實施還直接促成了2010年代表法的第二次修正。這次修正是為了落實中央9號文件和黨的十七大有關精神，2010年8月和10月十一屆全國人大常委會經(jīng)第十六次和第十七次兩次會議審議后作出的。這次修改代表法是以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發(fā)展觀，按照黨的十七大提出的“保障人大代表依法行使職權，密切人大代表同人民的聯(lián)系”的要求，深入總結實踐經(jīng)驗，特別是深入總結中央9號文件實施以來各地好的做法，圍繞支持、規(guī)范和保障各級人大代表依法履行職責這個重點，統(tǒng)籌兼顧，著力完善制度，充分發(fā)揮代表作用，增強人民代表大會的生機和活力，堅持和完善人民代表大會制度。修正代表法主要是做加法，由原來的6章44條增加為52條，并充實了原有的一些條款，將第五章的章名修改為“對代表的監(jiān)督”，增加和充實的內(nèi)容絕大部分來自中央9號文件。這次代表法修正的重點是“四個進一步”，即進一步明確代表的權利和義務、細化代表的履職規(guī)范、加強對代表履職的保障、強化對代表的監(jiān)督。

　　 還記得10年前為紀念中發(fā)〔2005〕9號文件10周年，我在中國人大網(wǎng)上就其中的人大代表工作發(fā)了共計3萬多字的三篇瑣憶文章，分別為《人大代表工作的一份重要指導性、綱領性文獻》《2004年人大代表工作的破題之舉》《2005年全國人大代表工作若干個第一次》。

　　 黨的十八大以來，在以習近平同志為核心的黨中央領導下，我國的人民代表大會制度建設取得了重大歷史性成就。歷盡天華成此景，人間萬事出艱辛；回首往事不盡感慨，展望未來充滿信心。我們紀念中央9號文件20周年，就是為了總結、繼承、完善、提高，在新時代新征程上更好地發(fā)展全過程人民民主，堅持好、完善好、運行好人民代表大會制度，包括按照習近平總書記在慶祝全國人民代表大會成立70周年大會上的重要講話中強調(diào)的，必須堅持充分發(fā)揮人大代表作用、按照“四個機關”要求加強各級人大建設，使人大工作不斷穩(wěn)中求進地提高水平和質量，為推動我國經(jīng)濟與社會的高質量發(fā)展，為以中國式現(xiàn)代化全面推進強國建設、民族復興偉業(yè)，貢獻智慧和力量。

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