地方人大會議建立代表審議意見處理機(jī)制的創(chuàng)新和實(shí)踐
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- 發(fā)布時間:2025-06-21 13:42
田必耀
(湖南省人大融媒體中心,長沙,410007)
代表審議意見是指人大代表在審議政府工作報告、人大常委會工作報告、法院工作報告、檢察院工作報告,審查計劃報告和草案、預(yù)算報告和草案及有關(guān)議案、報告時發(fā)表的意見和看法,表明的意愿和態(tài)度,特別是對各項工作報告和有關(guān)議案、報告提出的修改意見。
2023年5月以來,筆者赴湖南省婁底市調(diào)研,深入了解婁底市人大常委會與“一府一委兩院”建立的代表審議意見即時辦理反饋工作機(jī)制。此后,通過電話、微信等形式向湖北省、內(nèi)蒙古自治區(qū)人大常委會研究室了解情況,查閱資料,分析其關(guān)于人大會議期間代表審議意見收集處理的立法規(guī)定和報告反饋機(jī)制等。2023年9月,《湖南省人民代表大會會議期間代表審議各項報告意見辦理反饋辦法》要求各項報告起草部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)代表的審議意見,對報告進(jìn)行修改并起草修改情況說明。2024年1月和2025年1月,在湖南省十四屆人大二次、三次會議主席團(tuán)會議上,各報告機(jī)關(guān)對政府工作報告等六項報告同時進(jìn)行修改,并在會議上予以說明。
通過調(diào)研,筆者認(rèn)為,地方人大會議建立代表審議意見處理機(jī)制是落實(shí)憲法法律精神、保障代表權(quán)利的內(nèi)在要求。不少地方人大會議上都存在“說了白說”“不說白不說”等情況,代表審議沒有得到應(yīng)有的尊重和重視。地方人大會議應(yīng)建立代表審議意見處理機(jī)制,尊重并吸納代表審議意見,以負(fù)責(zé)任的態(tài)度修改工作報告,同時把審議意見視同代表建議予以辦理、答復(fù),在工作中推動落實(shí)。
一、地方人大關(guān)于處理代表審議意見的立法制度規(guī)定
內(nèi)蒙古自治區(qū)、湖北省、重慶市及武漢市、包頭市等地的人大議事規(guī)則專章規(guī)定代表審議意見如何處理。湖南省人大常委會辦公廳印發(fā)《湖南省人民代表大會會議期間代表審議各項報告意見辦理反饋辦法》,明確代表審議意見處理的要求和機(jī)制,主要內(nèi)容是主席團(tuán)會議聽取關(guān)于審議各項工作報告情況的匯報,報告機(jī)關(guān)或大會秘書處對工作報告進(jìn)行修改,大會秘書處將修改情況及說明以簡報等形式印發(fā)代表或者向代表書面報告。
目前,代表審議意見處理機(jī)制有兩種模式,第一種模式是報告機(jī)關(guān)根據(jù)代表審議意見修改工作報告,第二種模式是由大會秘書處修改工作報告。兩種模式的相同點(diǎn)在于修改工作報告情況都向大會主席團(tuán)報告,經(jīng)主席團(tuán)或常務(wù)主席研究同意,由大會秘書處將修改后的報告印發(fā)代表或者向代表作出書面說明。不同之處在于修改工作報告主體表述為“大會秘書處”或“報告機(jī)關(guān)”。
第一種模式,由報告機(jī)關(guān)根據(jù)代表審議意見修改工作報告,如重慶市、武漢市、包頭市等人大議事規(guī)則的規(guī)定。在地方人大會議上,報告機(jī)關(guān)一般指向人民代表大會報告工作的同級人大常委會、“一府兩院”,監(jiān)察委員會目前沒有向人大會議報告工作,暫時不屬于報告機(jī)關(guān)?!吨貞c市人民代表大會議事規(guī)則》明確要求,各項工作報告經(jīng)各代表團(tuán)審議后,有關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)代表的意見進(jìn)行補(bǔ)充、修改,報告機(jī)關(guān)根據(jù)各代表團(tuán)的審議或者審查意見和市人大有關(guān)專委會的審議或者審查結(jié)果報告對報告進(jìn)行修改,由大會秘書處將修改后的報告或者修改情況的說明印發(fā)會議?!逗鲜∪嗣翊泶髸h期間代表審議各項報告意見辦理反饋辦法》規(guī)定,各項報告起草部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)代表的審議意見,對報告進(jìn)行修改并起草修改情況說明,政府工作報告修改稿及其說明印發(fā)全體代表,其他工作報告修改情況以簡報形式印發(fā)代表?!段錆h市人民代表大會議事規(guī)則》規(guī)定,市人大常委會、“一府兩院”應(yīng)當(dāng)根據(jù)各代表團(tuán)的審議意見對工作報告進(jìn)行修改,印發(fā)市人民代表大會會議。
第二種模式,由大會秘書處根據(jù)代表審議意見修改工作報告。1990年4月制定的《內(nèi)蒙古自治區(qū)人民代表大會議事規(guī)則》,有一條規(guī)定三十多年來一直沒有改變,沿用至今。這條規(guī)定是:“各代表團(tuán)應(yīng)當(dāng)將代表在審議各項報告中提出的意見,整理送交大會秘書處,由大會秘書處匯總向主席團(tuán)報告。大會秘書處根據(jù)代表提出的意見,對各項報告進(jìn)行修改,經(jīng)主席團(tuán)或者主席團(tuán)常務(wù)主席同意后,印發(fā)會議。”《湖北省人民代表大會議事規(guī)則》規(guī)定,對代表提出的審議意見,由秘書處整理交有關(guān)機(jī)構(gòu)研究辦理?!栋^市人民代表大會議事規(guī)則》明確規(guī)定,各代表團(tuán)應(yīng)當(dāng)將代表審議意見整理后送交大會秘書處,由大會秘書處匯總向主席團(tuán)報告。大會秘書處根據(jù)代表提出的意見,對各項報告進(jìn)行修改,印發(fā)會議。
其實(shí),人大會議秘書處由人大常委會副主任(換屆時是副主任提名人選)、報告機(jī)關(guān)的有關(guān)負(fù)責(zé)人等組成,大會秘書處修改工作報告,實(shí)際上是大會秘書處負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作報告修改工作,報告機(jī)關(guān)才是吸收代表建議的主體,具體還是由報告機(jī)關(guān)的起草組修改。所以,兩種模式關(guān)于修改工作報告的主體只是表述不同,實(shí)際上都是報告機(jī)關(guān)起草組承擔(dān)具體修改工作,由報告機(jī)關(guān)研究確定修改內(nèi)容,向主席團(tuán)報告。
二、地方人大處理代表審議意見的工作機(jī)制
在實(shí)踐中,內(nèi)蒙古、湖北省、湖南省及婁底市等地,由于有地方性法規(guī)或者制度保障,代表審議意見得到高度重視并及時處理,特別是建立了代表審議意見處理工作閉環(huán)機(jī)制,包括記錄和整理代表審議意見、報告機(jī)關(guān)(大會秘書處)修改工作報告、主席團(tuán)研究審議意見處理報告并印發(fā)會議或向代表書面反饋、將代表審議意見視同代表建議予以辦理和督辦等。
湖南省、內(nèi)蒙古自治區(qū)人大會議主席團(tuán)聽取審議情況匯報。2024年1月,湖南省十四屆人大二次會議主席團(tuán)會議聽取了省人民政府工作報告等六項工作報告修改情況的說明。省人民政府秘書長受省長委托,就聽取省人大代表意見,對2024年政府工作報告修改情況向大會主席團(tuán)作了說明。政府工作報告起草小組累計收集整理修改意見1100余條,其中關(guān)于報告具體修改意見60條,共對政府工作報告29處進(jìn)行綜合修改完善。同時,主席團(tuán)會議書面聽取了關(guān)于省人大常委會、計劃、預(yù)算、省法院報告、省檢察院工作報告修改情況的說明。此前,湖南省人大會議僅以簡報增刊形式公布政府工作報告起草組采納代表審議意見修改政府工作報告情況。2025年1月,湖南省十四屆人大三次會議主席團(tuán)會議聽取了省人民政府工作報告等六項工作報告修改情況的說明。省人民政府工作報告起草小組累計收集整理修改意見870余條,其中關(guān)于報告具體修改意見56條,關(guān)于具體工作和請求事項意見820條,共對政府工作報告21處進(jìn)行修改,對代表提出的增加產(chǎn)業(yè)發(fā)展、科技創(chuàng)新、養(yǎng)老服務(wù)、家庭教育等領(lǐng)域相關(guān)內(nèi)容的意見,在報告文本中做了充實(shí)完善。
每年的內(nèi)蒙古自治區(qū)人大會議期間,主席團(tuán)安排聽取兩項審議情況匯報:一項是大會副秘書長、自治區(qū)政府秘書長作關(guān)于審議政府工作報告和計劃、預(yù)算報告情況的匯報;另一項是大會副秘書長、自治區(qū)人大常委會秘書長作關(guān)于審議自治區(qū)人大常委會、“兩院”工作報告情況的匯報。2023年1月,自治區(qū)人大代表對政府工作提出涉及農(nóng)牧業(yè)、新能源、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、資源節(jié)約利用、優(yōu)化營商環(huán)境等7個方面41條建議,對計劃報告提出涉及加快重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面的17條建議。按照代表的審議意見,政府工作報告修改4處,計劃報告修改3處,人大常委會工作報告修改1處,檢察院工作報告修改3處。大會主席團(tuán)將工作報告修改情況的說明印發(fā)各代表團(tuán)后,政府工作報告重新印發(fā)代表,其他報告不再重印,但在媒體上公布修改后的工作報告。人大代表在審議中提出的意見建議,報告機(jī)關(guān)在工作中統(tǒng)籌吸納、推動落實(shí)。
湖北省人大進(jìn)行“全流程”制度設(shè)計。湖北省人大完善代表審議、意見收集整理、研究處理、采納反饋、轉(zhuǎn)交督辦、向省委報告等工作機(jī)制,推動代表審議意見閉環(huán)管理。省人大明確將代表審議報告和書面意見建議納入代表議案建議辦理工作體系,省政府各部門及時向代表反饋意見采納情況,對未采納的及時面對面溝通解釋,省人民法院、省人民檢察院對代表審議意見及時作出書面答復(fù)。2023年1月,湖北省人大會議閉幕后,省人大常委會將代表議案建議和報告審議意見建議專報省委,省委書記、省人大常委會主任王蒙徽高度重視,要求省人大常委會會同“一府兩院”認(rèn)真梳理研究,有效轉(zhuǎn)化為年度工作要點(diǎn)、重要立法項目、重要監(jiān)督內(nèi)容、重大改革項目、重大民生項目等,并把各有關(guān)部門辦理工作納入年終目標(biāo)責(zé)任制考核內(nèi)容。湖北省人大常委會落實(shí)省委要求,督促報告機(jī)關(guān)將省人大代表審議意見有效轉(zhuǎn)化,截至當(dāng)年5月底,已列入2023年立法調(diào)研項目2個、監(jiān)督項目3個、政府重大項目規(guī)劃10余個,“代表聲音”轉(zhuǎn)化為湖北省高質(zhì)量發(fā)展的“金點(diǎn)子”。
湖南省婁底市建立24小時內(nèi)代表審議意見處理工作機(jī)制。2021年12月,婁底市委常委會專題研究市六屆人大一次會議籌備工作,全國人大代表、婁底市委書記鄒文輝明確提出,“認(rèn)真辦理人大代表的意見建議,是政府及其工作部門重要的法定職責(zé),也是一項十分嚴(yán)肅的政治任務(wù)”,要求對標(biāo)全國人大的做法,對人大代表在分代表團(tuán)討論時提出的意見建議要及時辦理答復(fù)。婁底市人大常委會與“一府一委兩院”認(rèn)真落實(shí)市委要求,堅持高位推動,建立了市長負(fù)總責(zé)、常務(wù)副市長具體負(fù)責(zé)、相關(guān)工作部門對口承辦、人大常委會主任會議成員牽頭督辦的工作機(jī)制。市長曾超群要求在24小時內(nèi)答復(fù)代表審議意見,并強(qiáng)調(diào)“任何單位都不得以客觀理由搪塞推諉,否則追究問責(zé)”。為此,市政府成立工作專班,制訂實(shí)施方案,安排跟團(tuán)聯(lián)絡(luò)人員隨團(tuán)、隨組記錄(對一些來不及發(fā)言的代表填寫審議意見卡),專班分白班、晚班24小時集中辦公,收集、登記代表建議意見,第一時間向相關(guān)職能部門交辦,單位主要負(fù)責(zé)人直接審核,并將回復(fù)文件直接送給代表。據(jù)統(tǒng)計,婁底市六屆人大一次、二次會議期間,共收到代表對政府工作報告提出的具體修改意見6條,圍繞經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城鄉(xiāng)建設(shè)管理、民生保障、社會治理、政府自身建設(shè)等方面提交的具體建議224條。其中,菜籃子工程建設(shè)、進(jìn)一步推動銻產(chǎn)業(yè)發(fā)展、打造龍山藥王文化培訓(xùn)基地等8條審議意見,在會議期間修改政府工作報告時被采納,并向主席團(tuán)報告。其他建議繼續(xù)辦理,均以市政府辦公室的紅頭文件回復(fù)代表。
實(shí)踐中,一些地方雖然沒有立法規(guī)定代表審議意見處理機(jī)制,但是在人大會議期間根據(jù)代表審議意見修改政府工作報告。在廣東省十四屆人大一次會議期間,省政府工作報告采納了32條意見建議,修改情況在媒體公開。同時,對代表提出的所有意見建議轉(zhuǎn)送廣東省政府有關(guān)部門研究,在工作中予以吸納落實(shí)。
三、關(guān)于地方人大會議建立處理代表審議意見機(jī)制的建議
地方人大設(shè)立常委會46年來,在立法等實(shí)踐中充分尊重人大代表審議意見,讓代表審議意見發(fā)出更大聲音,轉(zhuǎn)化為國家機(jī)關(guān)的決策和行動,積累了可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)。當(dāng)前,地方人大需要更加重視、認(rèn)真研究、及時處理人大代表的審議意見。
一是堅持法治思維,尊重代表審議意見。尊重人大代表的權(quán)利就是尊重人民的權(quán)利,保障人大代表依法履職就是保證人民當(dāng)家作主。代表審議不僅具有程序效力,還具有約束力。從程序上說,“無審議不表決”;從約束力來說,代表審議導(dǎo)致議案、報告內(nèi)容的修改。應(yīng)從發(fā)展全過程人民民主、保障人民當(dāng)家作主的高度認(rèn)識代表審議意見的價值并認(rèn)真處理。
二是完善立法制度,建立審議意見處理機(jī)制。按照全國人大常委會法工委2006年的法律問題答復(fù),付諸表決的報告應(yīng)當(dāng)是經(jīng)過認(rèn)真修改的報告。各地應(yīng)修改人大議事規(guī)則,規(guī)定代表審議意見處理及流程。明確代表審議意見由代表團(tuán)整理或大會秘書處安排報告機(jī)關(guān)派員聽取、整理,報告機(jī)關(guān)是修改工作報告、處理審議意見的主體,大會秘書處或報告機(jī)關(guān)向主席團(tuán)報告修改工作報告和今后工作中如何落實(shí)審議意見。把代表審議意見視同代表建議辦理,在會議期間能答復(fù)的及時答復(fù),會后辦理的由常委會交辦,“一府兩院”應(yīng)當(dāng)向同級人大常委會報告辦理情況。
三是省級人大會議示范引領(lǐng)。參照全國人大會議和湖南、湖北、內(nèi)蒙古自治區(qū)等地人大會議的做法,大會秘書處或報告機(jī)關(guān)有關(guān)負(fù)責(zé)人作關(guān)于省人大常委會、“一府兩院”工作報告審議和修改情況的報告,經(jīng)主席團(tuán)會議研究后并印發(fā)代表,在媒體公布修改后的工作報告。對未在報告中直接采納的意見,轉(zhuǎn)交有關(guān)部門進(jìn)一步研究和推動相關(guān)工作。
四是基層人大務(wù)實(shí)處理審議意見。縣鄉(xiāng)人大會議會期較短,處理代表審議意見應(yīng)及時、務(wù)實(shí),政府工作報告等修改情況經(jīng)主席團(tuán)研究后,可以在大會閉幕會議上向代表報告或者以簡報、公報、報告、機(jī)關(guān)文件等形式印發(fā)代表,向代表反饋修改情況,其他意見作為代表建議交辦。
