2019年12月，《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目工程總承包管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》）正式印發(fā)，并于2020年3月1日開始實(shí)施?！豆芾磙k法》進(jìn)一步規(guī)范了房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目工程總承包這一形式的適用范圍和要求，對提升工程建設(shè)質(zhì)量和效益起到積極的作用。但在辦法具體落地實(shí)施過程中，部分采購人和采購代理機(jī)構(gòu)對不同資金性質(zhì)的工程總承包項(xiàng)目的法律適用不能正確區(qū)分，對部分條款理解不到位。為了做好工程總承包項(xiàng)目，筆者結(jié)合已成功實(shí)施的某工程總承包項(xiàng)目，對政府采購工程的法律適用和發(fā)承包要點(diǎn)進(jìn)行解析，并給出相應(yīng)操作建議。

　　項(xiàng)目基本情況

　　某政府機(jī)關(guān)新建培訓(xùn)中心項(xiàng)目和辦公樓（在用）裝飾裝修項(xiàng)目已經(jīng)有關(guān)部門批準(zhǔn)建設(shè)，其中新建培訓(xùn)中心項(xiàng)目總投資1億元，辦公樓（在用）裝飾裝修項(xiàng)目總投資0.2億元，資金來源全部為自籌，新建培訓(xùn)中心竣工驗(yàn)收后擬在電教室采購安裝400臺計(jì)算機(jī)，預(yù)算費(fèi)用約250萬元。

　　政府采購工程的法律適用

　　《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》（國務(wù)院令第279號）規(guī)定，建設(shè)工程是指土木工程、建筑工程、線路管道和設(shè)備安裝工程及裝修工程。依據(jù)項(xiàng)目屬性和資金性質(zhì)，結(jié)合《招標(biāo)投標(biāo)法》《政府采購法》對政府采購工程的銜接適用相關(guān)規(guī)定，新建培訓(xùn)中心項(xiàng)目、辦公樓（在用）裝修項(xiàng)目和電教室計(jì)算機(jī)采購分為三個合同包進(jìn)行采購，新建培訓(xùn)中心項(xiàng)目采用公開招標(biāo)方式，適用《招標(biāo)投標(biāo)法》及其實(shí)施條例，電教室計(jì)算機(jī)采購適用《政府采購法》及其實(shí)施條例，其中辦公樓（在用）裝修項(xiàng)目采用競爭性磋商方式進(jìn)行采購，計(jì)算機(jī)采購采用公開招標(biāo)方式進(jìn)行采購。相關(guān)分析如下。

　　《招標(biāo)投標(biāo)法》《政府采購法》兩法中涉及的工程，包括工程本身以及與工程建設(shè)相關(guān)的貨物和服務(wù)。其中，工程特指建設(shè)工程，一般涵蓋建筑物和構(gòu)筑物的新建、改建、擴(kuò)建及其相關(guān)的裝修、拆除、修繕等；與工程建設(shè)有關(guān)的貨物，特指構(gòu)成工程不可分割的組成部分，并且為實(shí)現(xiàn)工程基本功能所必需包括的設(shè)備、材料等；與工程建設(shè)有關(guān)的服務(wù)，特指為完成工程所需的勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理。結(jié)合政府采購工程招投標(biāo)實(shí)際，《政府采購法》第四條明確指出，政府采購的工程，包括與工程建設(shè)相關(guān)的貨物和服務(wù)，采用招投標(biāo)方式的適用《招標(biāo)投標(biāo)法》。與建筑物和構(gòu)筑物新建、改建、擴(kuò)建無關(guān)的政府采購工程，包括單獨(dú)的裝修、拆除、修繕等，不屬于必須進(jìn)行招標(biāo)的工程建設(shè)項(xiàng)目，適用于《政府采購法》及其實(shí)施條例，可以采用競爭性談判、競爭性磋商或者單一來源方式（符合特定情形的）進(jìn)行采購?！墩少彿▽?shí)施條例》第二十五條和《關(guān)于政府采購工程項(xiàng)目有關(guān)法律適用問題的復(fù)函》（財庫便函[2020]385號）也提供了明確的依據(jù)。

　　某新建培訓(xùn)中心項(xiàng)目屬于兩法規(guī)定的建筑物新建工程，資金性質(zhì)屬于財政資金，總投資1.4億元，采用EPC方式進(jìn)行招標(biāo)。依據(jù)《政府采購法》第四條和《政府采購法實(shí)施條例》第七條之規(guī)定，應(yīng)當(dāng)適用招標(biāo)投標(biāo)法進(jìn)行招標(biāo)?！斗课萁ㄖ褪姓A(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目工程總承包管理辦法》第八條規(guī)定：工程總承包項(xiàng)目范圍內(nèi)的設(shè)計(jì)、采購或者施工中，有任一項(xiàng)屬于依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目范圍且達(dá)到國家規(guī)定規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)當(dāng)采用招標(biāo)的方式選擇工程總承包單位。因此，該EPC項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)采用公開招標(biāo)的方式選定承包人。

　　上述新建培訓(xùn)中心電教室計(jì)算機(jī)采購項(xiàng)目在工程竣工驗(yàn)收后進(jìn)行采購，不是該項(xiàng)工程所涵蓋的不可分割的組成部分。不可分割一般指離開了建筑物或者構(gòu)筑物主體就無法實(shí)現(xiàn)其使用價值的貨物，如門窗屬于不可分割，但計(jì)算機(jī)就與建筑物和構(gòu)筑物的基本使用功能無關(guān)，故該批次計(jì)算機(jī)采購應(yīng)當(dāng)適用政府采購法。依據(jù)《河北省政府集中采購目錄及標(biāo)準(zhǔn)》（冀財采[2020]12號）規(guī)定，政府采購貨物、服務(wù)選擇標(biāo)準(zhǔn)為單項(xiàng)或批量采購預(yù)算金額省級（含雄安新區(qū)本級）為50萬元（含）以上，設(shè)區(qū)市級為40萬元（含）以上，縣級為30萬元（含）以上。政府采購工程采購限額標(biāo)準(zhǔn)為60萬元（含）以上。政府采購貨物、服務(wù)公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)為200萬元（含）以上。因達(dá)到公開招標(biāo)限額標(biāo)準(zhǔn)，該項(xiàng)目計(jì)算機(jī)采購應(yīng)當(dāng)采用政府采購公開招標(biāo)方式進(jìn)行采購，且臺式計(jì)算機(jī)和便攜式計(jì)算機(jī)均屬于集中采購目錄內(nèi)品目，故應(yīng)委托河北省政府采購中心進(jìn)行采購。

　　辦公樓（在用）裝修項(xiàng)目因建筑物已經(jīng)投入使用多年，其裝修裝飾項(xiàng)目屬于《政府采購法》中明確的單獨(dú)的裝飾裝修，應(yīng)依據(jù)采購主體和資金屬性適用于政府采購法及其實(shí)施條例?！墩少徃偁幮源枭滩少彿绞焦芾頃盒修k法》第三條第五款中規(guī)定，按照《招標(biāo)投標(biāo)法》及其實(shí)施條例必須進(jìn)行招標(biāo)的工程建設(shè)項(xiàng)目以外的工程建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)采用競爭性磋商采購方式采購。

　　工程總承包項(xiàng)目的發(fā)承包要點(diǎn)分析

　　工程總承包不是設(shè)計(jì)和施工總承包的簡單累加，目的是向業(yè)主交付最終產(chǎn)品的服務(wù)，是將整個工程項(xiàng)目進(jìn)行整體構(gòu)思、全面安排、協(xié)調(diào)運(yùn)行的一體化的承包體系。這一體系改變了此前的分階段工程管理模式，使工程建設(shè)項(xiàng)目管理更加符合工程建設(shè)的規(guī)律。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，發(fā)達(dá)國家建筑市場采取工程總承包形式的占比達(dá)到50%。

　　工程總承包項(xiàng)目設(shè)計(jì)和施工深度交叉，最大的優(yōu)勢在于能夠有效降低工程造價。設(shè)計(jì)階段對工程造價起到?jīng)Q定性影響，設(shè)計(jì)階段能夠確定工程造價的90%，施工階段僅有5%左右的影響空間。因此，在設(shè)計(jì)階段實(shí)行限額設(shè)計(jì)，能夠通過優(yōu)化方案大幅降低工程造價。

　　在傳統(tǒng)施工承包模式中，施工和設(shè)計(jì)是獨(dú)立的，雙方難以形成聯(lián)動，從而導(dǎo)致造價和使用功能上的差異。設(shè)計(jì)和施工過程的深度融合，能夠在確保工程質(zhì)量的前提下，較大幅度地降低費(fèi)用。工程總承包模式的優(yōu)勢在于，一是設(shè)計(jì)階段屬于比較抽象的工作，能夠以較低的成本實(shí)現(xiàn)設(shè)計(jì)修改優(yōu)化，同時不會對項(xiàng)目投資產(chǎn)生決定性的影響；二是工程總承包模式能夠大幅縮短建設(shè)周期，確保工程質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)設(shè)計(jì)、采購、施工、試運(yùn)行等全過程的質(zhì)量管控，消除質(zhì)量不穩(wěn)定的因素；三是設(shè)計(jì)、采購、施工、試運(yùn)行各階段的深度融合，能夠在設(shè)計(jì)階段就發(fā)揮新技術(shù)、新工藝的指導(dǎo)性，充分考慮施工的便利性，及時發(fā)現(xiàn)設(shè)計(jì)中可能存在的問題，從而確保工程質(zhì)量，縮短建設(shè)周期。

　　為進(jìn)一步推進(jìn)工程總承包這一模式，近年來，國家和部分省市陸續(xù)出臺了相關(guān)規(guī)定。以河北省為例，該省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳印發(fā)了《河北省房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目工程總承包管理辦法》（冀建建市〔2021〕3號），為工程總承包的實(shí)施提供了依據(jù)。以本文案例為例，某政府機(jī)關(guān)新建培訓(xùn)中心和辦公樓裝飾裝修均采用EPC模式，其中培訓(xùn)中心新建采用整體工程總承包，辦公樓裝飾裝修采用專業(yè)工程設(shè)計(jì)施工總承包。合理設(shè)定招標(biāo)采購中投標(biāo)人的資質(zhì)、資格要求，是充分發(fā)揮招標(biāo)采購競爭，從而達(dá)到采購利益最大化并使采購合同順利實(shí)施的重要因素之一。

　　依據(jù)《管理辦法》及省級監(jiān)管部門相關(guān)規(guī)定，工程總承包單位應(yīng)當(dāng)同時具有與工程規(guī)模相適應(yīng)的工程設(shè)計(jì)資質(zhì)和施工資質(zhì)，或者由具有相應(yīng)資質(zhì)的設(shè)計(jì)單位和施工單位組成聯(lián)合體；在招標(biāo)文件編制環(huán)節(jié)，重點(diǎn)應(yīng)包括投標(biāo)人須知、評標(biāo)辦法和標(biāo)準(zhǔn)、擬簽訂合同的主要條款、發(fā)包人要求、建設(shè)單位提供的資料和條件、投標(biāo)文件格式，以及要求投標(biāo)人提交的其他材料；在評標(biāo)辦法設(shè)定上，應(yīng)采用綜合評估法，評審因素主要包括工程總承包報價、項(xiàng)目管理組織方案、設(shè)計(jì)技術(shù)方案、施工組織設(shè)計(jì)或者施工計(jì)劃、設(shè)備采購方案、質(zhì)量安全保證措施、工程總承包業(yè)績及企業(yè)信用等；在合同采納方面，應(yīng)采用總價合同，合同價格應(yīng)當(dāng)在考慮充分競爭的基礎(chǔ)上確定，除招標(biāo)文件或者工程總承包合同中約定的調(diào)價原則外，一般不予調(diào)整。

　　需要特別指出的是，政府投資的工程總承包項(xiàng)目應(yīng)嚴(yán)格落實(shí)政府采購政策，主要包括節(jié)能產(chǎn)品政府采購；環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品政府采購；政府采購促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展；政府采購支持監(jiān)獄企業(yè)發(fā)展等。

　　此外，通過多年實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，要做好政府投資工程總承包項(xiàng)目，必須準(zhǔn)確理解政府采購工程的概念，理清邊界，準(zhǔn)確適用《管理辦法》對不同資金性質(zhì)項(xiàng)目的規(guī)定，才能確保項(xiàng)目的順利實(shí)施。

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