文/丁敏

　　隨著數(shù)字化發(fā)展，招投標(biāo)交易平臺(tái)化趨勢(shì)日益明顯。我國(guó)逐步形成了主要以公共資源交易中心、國(guó)有企業(yè)、第三方為平臺(tái)運(yùn)營(yíng)方的三類(lèi)主體。然而，本應(yīng)平等競(jìng)爭(zhēng)的三類(lèi)主體，卻在依法必招項(xiàng)目的市場(chǎng)范圍內(nèi)，出現(xiàn)了公共資源交易中心所運(yùn)營(yíng)的公共資源交易平臺(tái)占據(jù)壟斷性地位的現(xiàn)象。筆者旨在通過(guò)分析特定平臺(tái)壟斷性地位產(chǎn)生的原因，同時(shí)從經(jīng)濟(jì)法學(xué)角度思考交易平臺(tái)監(jiān)管模式的轉(zhuǎn)變和創(chuàng)新，以期推進(jìn)平臺(tái)公平良性競(jìng)爭(zhēng)，更好實(shí)現(xiàn)公共利益和政策目的。

　　交易平臺(tái)產(chǎn)生的背景及現(xiàn)狀

　　背景

　　隨著信息技術(shù)的發(fā)展成熟及我國(guó)數(shù)字化發(fā)展要求，招投標(biāo)的交易形式逐步從傳統(tǒng)物理空間的有形市場(chǎng)轉(zhuǎn)向虛擬互聯(lián)網(wǎng)空間的交易平臺(tái)。2013年，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)國(guó)家發(fā)展改革委）等八部委聯(lián)合發(fā)布的《電子招標(biāo)投標(biāo)辦法》（國(guó)家發(fā)展改革委等八部委令第20號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)20號(hào)令），首次以部門(mén)規(guī)章形式規(guī)定可以利用數(shù)據(jù)電文形式完成招投標(biāo)交易、公共服務(wù)和行政監(jiān)管，將電子招投標(biāo)系統(tǒng)分為交易平臺(tái)、公共服務(wù)平臺(tái)和行政監(jiān)督平臺(tái)三類(lèi)，同時(shí)賦予招標(biāo)人、招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)以及其他依法設(shè)立的法人組織建設(shè)和運(yùn)營(yíng)電子招投標(biāo)交易平臺(tái)的權(quán)利，并鼓勵(lì)不同平臺(tái)建設(shè)方進(jìn)行平等競(jìng)爭(zhēng)。2015年的政府工作報(bào)告中首次提出“互聯(lián)網(wǎng)+”行動(dòng)計(jì)劃，隨后國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于積極推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”行動(dòng)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2015〕40號(hào)）。在此之前，市場(chǎng)上已出現(xiàn)了電子化招投標(biāo)平臺(tái)的雛形，隨著國(guó)家政策的不斷落實(shí)和技術(shù)發(fā)展，逐步形成了目前常見(jiàn)的三大類(lèi)招投標(biāo)交易平臺(tái)，即公共資源交易中心運(yùn)營(yíng)的公共資源交易平臺(tái)、大型國(guó)有企業(yè)自建運(yùn)營(yíng)的采購(gòu)交易平臺(tái)以及社會(huì)第三方投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)的招投標(biāo)交易平臺(tái)。

　　現(xiàn)狀

　　公共資源交易平臺(tái)主要針對(duì)依法必招項(xiàng)目，主要連接招標(biāo)人、招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)和投標(biāo)人。國(guó)有企業(yè)自建的采購(gòu)交易平臺(tái)則主要針對(duì)非依法必招項(xiàng)目，主要連接企業(yè)內(nèi)部單位、供應(yīng)商及招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)。第三方招投標(biāo)交易平臺(tái)主要針對(duì)非依法必招項(xiàng)目，為市場(chǎng)各方主體提供招投標(biāo)交易服務(wù)。依據(jù)20號(hào)令第六條的規(guī)定，這三類(lèi)平臺(tái)本應(yīng)是平等競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)主體，但實(shí)踐中依法必招項(xiàng)目的運(yùn)行平臺(tái)類(lèi)型單一，公共資源交易平臺(tái)占據(jù)了壟斷地位。

　　壟斷成因

　　有形建筑市場(chǎng)的產(chǎn)生和壟斷源于行政監(jiān)管要求

　　其一，政府為防范招投標(biāo)市場(chǎng)失靈，從而進(jìn)行政府干預(yù)，形成了有形建筑市場(chǎng)在依法必招項(xiàng)目交易市場(chǎng)上的壟斷。在市場(chǎng)體系尚不完善的情況下，建設(shè)部于1997年印發(fā)了《建立建設(shè)工程交易中心的指導(dǎo)意見(jiàn)》（建監(jiān)〔1997〕24號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)24號(hào)文），旨在強(qiáng)化工程建設(shè)項(xiàng)目統(tǒng)一管理，建立公開(kāi)、公平、公正的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。24號(hào)文明確了交易中心的性質(zhì)為非盈利性事業(yè)法人，一方面行使監(jiān)管職能，同時(shí)提供建設(shè)工程項(xiàng)目承發(fā)包手續(xù)辦理等服務(wù)。2002年，《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)建設(shè)部國(guó)家計(jì)委監(jiān)察部關(guān)于健全和規(guī)范有形建筑市場(chǎng)若干意見(jiàn)的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2002〕21號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)21號(hào)文）明確，有形建筑市場(chǎng)（即原建設(shè)工程交易中心）目的是為提高建設(shè)工程交易透明度，防止規(guī)避招標(biāo)、招投標(biāo)弄虛作假，以及轉(zhuǎn)包、違法分包等行為；強(qiáng)制規(guī)定全部使用國(guó)有資金投資，以及國(guó)有資金投資占控股或者主導(dǎo)地位的房屋建筑工程項(xiàng)目和市政工程項(xiàng)目必須通過(guò)有形建筑市場(chǎng)進(jìn)行公開(kāi)招標(biāo)，由其承擔(dān)招投標(biāo)服務(wù)功能。

　　其二，雖然21號(hào)文明確了建筑市場(chǎng)必須與政府部門(mén)及其所屬機(jī)構(gòu)脫鉤，做到人員、職能分離，政企分開(kāi)，政事分開(kāi)，不能與政府部門(mén)及其所屬機(jī)構(gòu)搞“一套班子、兩塊牌子”，但同時(shí)又要求政府有關(guān)部門(mén)及其管理機(jī)構(gòu)應(yīng)在有形建筑市場(chǎng)設(shè)立面向招標(biāo)人、投標(biāo)人集中辦公的“窗口”，行使相應(yīng)的監(jiān)督管理職責(zé)。如此形式上的捆綁，加之有形建筑市場(chǎng)歷史上事業(yè)單位的定性，在一定程度上造成了有形建筑市場(chǎng)和行政監(jiān)管部門(mén)的職能與性質(zhì)混淆，事實(shí)上進(jìn)一步強(qiáng)化了有形建筑市場(chǎng)的壟斷地位。

　　此外需要說(shuō)明的是，伴隨工程建設(shè)招投標(biāo)、土地和礦業(yè)權(quán)交易、企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)交易、政府采購(gòu)、公立醫(yī)院藥品和醫(yī)療用品采購(gòu)、司法機(jī)關(guān)罰沒(méi)物品拍賣(mài)等公共資源交易項(xiàng)目的統(tǒng)一監(jiān)管要求，建設(shè)工程交易中心擴(kuò)大為公共資源交易中心，被稱(chēng)為有形市場(chǎng)。

　　行政權(quán)力限制了有形市場(chǎng)平臺(tái)化后的競(jìng)爭(zhēng)

　　首先，隨著我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)、電子化、數(shù)字化的不斷發(fā)展，有形市場(chǎng)無(wú)法避免地向平臺(tái)化數(shù)字化轉(zhuǎn)型。有形市場(chǎng)平臺(tái)化后，國(guó)家行政機(jī)關(guān)出于維護(hù)國(guó)家和社會(huì)利益及行政監(jiān)管的考慮，通過(guò)準(zhǔn)入性強(qiáng)制規(guī)定賦予公共資源交易平臺(tái)在特定公共資源交易平臺(tái)市場(chǎng)以壟斷性地位，限制了其他交易平臺(tái)在依法必招項(xiàng)目范圍內(nèi)的競(jìng)爭(zhēng)。例如，2016年，國(guó)家發(fā)展改革委等14部委聯(lián)合發(fā)布《公共資源交易平臺(tái)管理暫行辦法》（國(guó)家發(fā)展改革委等十四部委令第39號(hào)），在對(duì)公共資源交易平臺(tái)進(jìn)行規(guī)制的同時(shí)也規(guī)定依法必招工程建設(shè)項(xiàng)目招投標(biāo)、國(guó)有土地使用權(quán)和礦業(yè)權(quán)出讓、國(guó)有產(chǎn)權(quán)交易、政府采購(gòu)等應(yīng)當(dāng)納入公共資源交易平臺(tái)。又如，2021年，國(guó)家發(fā)展改革委發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)投資項(xiàng)目審批制度改革的若干意見(jiàn)》（發(fā)改投資〔2021〕1813號(hào)）要求，所有依法必招的投資項(xiàng)目其招標(biāo)采購(gòu)活動(dòng)全部納入公共資源交易平臺(tái)。

　　其次，伴隨有形市場(chǎng)平臺(tái)化轉(zhuǎn)型，有形交易市場(chǎng)結(jié)構(gòu)由單一有形市場(chǎng)轉(zhuǎn)變?yōu)橛行问袌?chǎng)和公共資源交易平臺(tái)共存的“主體二元結(jié)構(gòu)”。2022年，國(guó)家發(fā)展改革委《對(duì)十三屆全國(guó)人大五次會(huì)議第1166號(hào)建議的答復(fù)》明確，公共資源交易中心（有形市場(chǎng)）是公共資源交易平臺(tái)主要運(yùn)行服務(wù)機(jī)構(gòu)，同時(shí)，說(shuō)明國(guó)家層面未對(duì)公共資源交易中心的單位性質(zhì)作統(tǒng)一規(guī)定，而是由各地結(jié)合實(shí)際合理確定。由于有形市場(chǎng)企事業(yè)性質(zhì)不明，平臺(tái)與有形市場(chǎng)構(gòu)成的“主體二元結(jié)構(gòu)”的相互法律關(guān)系變得更加復(fù)雜。在有形市場(chǎng)為事業(yè)單位屬性的情形下，其運(yùn)行的交易平臺(tái)事實(shí)壟斷性更強(qiáng)。

　　最后，2016年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于在市場(chǎng)體系建設(shè)中建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2016〕34號(hào)）明確，關(guān)于招投標(biāo)政策等涉及市場(chǎng)主體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的規(guī)章、規(guī)范性文件和其他政策措施應(yīng)進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查。與招投標(biāo)信息披露網(wǎng)站不同，《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《招標(biāo)投標(biāo)法》）及其實(shí)施條例并未對(duì)招投標(biāo)交易平臺(tái)作出限定。因此，強(qiáng)制依法必招項(xiàng)目必須納入公共資源交易平臺(tái)，此類(lèi)排斥限制其他類(lèi)交易平臺(tái)的規(guī)定是否屬于《公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施細(xì)則》（國(guó)市監(jiān)反壟規(guī)〔2021〕2號(hào)）第十七條規(guī)定的例外情形，有待商榷。

　　管制的適當(dāng)調(diào)整可打破壟斷、促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)

　　管制的適當(dāng)調(diào)整

　　《中華人民共和國(guó)反壟斷法》第三十九條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織不得濫用行政權(quán)力，限定或者變相限定單位或者個(gè)人經(jīng)營(yíng)、購(gòu)買(mǎi)、使用其指定的經(jīng)營(yíng)者提供的商品?！墩袠?biāo)投標(biāo)法》及其實(shí)施條例并未對(duì)招投標(biāo)交易平臺(tái)作出限定，對(duì)于依法必招項(xiàng)目，行政規(guī)制是否必須對(duì)國(guó)有企業(yè)自建交易平臺(tái)和第三方交易平臺(tái)采取限制準(zhǔn)入方式才能實(shí)現(xiàn)公共利益和政策目的？如果不采取限制準(zhǔn)入方式，而是根據(jù)不同平臺(tái)特點(diǎn)采取對(duì)應(yīng)的監(jiān)管措施是否也能夠?qū)崿F(xiàn)公共利益和政策目的？從經(jīng)濟(jì)法角度看，政府作為特殊的平臺(tái)，其重要功能是為市場(chǎng)提供公共物品，包括通過(guò)確定產(chǎn)權(quán)和相關(guān)交易規(guī)則，促進(jìn)各類(lèi)市場(chǎng)主體相互對(duì)接，并將其經(jīng)濟(jì)活動(dòng)組織起來(lái)。同時(shí)，通過(guò)確定相關(guān)爭(zhēng)規(guī)則、分配規(guī)則等，在微觀層面對(duì)各類(lèi)市場(chǎng)主體行為進(jìn)行規(guī)制，在宏觀層面對(duì)整體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行進(jìn)行調(diào)控。公共利益和政策目的的實(shí)現(xiàn)可通過(guò)政府和平臺(tái)之間的關(guān)系設(shè)定予以解決。政府對(duì)平臺(tái)實(shí)施嚴(yán)格的監(jiān)督和管理，平臺(tái)配合政府進(jìn)行權(quán)力劃界、責(zé)任分配以及用戶管理。將企業(yè)自建平臺(tái)和第三方交易平臺(tái)納入依法必招的交易平臺(tái)系統(tǒng)并非不可。

　　技術(shù)可行性

　　監(jiān)管屬于政府直接干預(yù)，手段也包括開(kāi)放接入。被監(jiān)管對(duì)象必須按照監(jiān)管機(jī)構(gòu)事前確定的標(biāo)準(zhǔn)和條件，開(kāi)放其基礎(chǔ)設(shè)施并允許其他市場(chǎng)主體公平接入，可以通過(guò)設(shè)定經(jīng)濟(jì)管制核心的互操作義務(wù)實(shí)現(xiàn)，其關(guān)鍵是建立技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域中提供相互操作的邊際成本可能是零或接近于零，管制機(jī)構(gòu)要求互聯(lián)不需要太高的監(jiān)管成本。早在2016年，國(guó)家發(fā)展改革委等四部門(mén)就發(fā)布了《公共資源交易平臺(tái)系統(tǒng)數(shù)據(jù)規(guī)范（V1.0）》；2023年，國(guó)家發(fā)展改革委辦公廳發(fā)布了《關(guān)于在部分地方公共資源交易平臺(tái)和企業(yè)招標(biāo)采購(gòu)平臺(tái)試運(yùn)行招投標(biāo)領(lǐng)域數(shù)字證書(shū)跨區(qū)域兼容互認(rèn)功能的通知》（發(fā)改辦法規(guī)〔2023〕54號(hào)）。企業(yè)自建平臺(tái)和第三方交易平臺(tái)承擔(dān)依法必招項(xiàng)目平臺(tái)交易并不存在技術(shù)上的障礙。

　　從經(jīng)濟(jì)性考慮建議劃分不同模式分別規(guī)制

　　雖然依法必招項(xiàng)目均涉及公益性，但公益性和經(jīng)營(yíng)性相互并非絕對(duì)排斥。學(xué)界多數(shù)認(rèn)為，政府授權(quán)運(yùn)營(yíng)本質(zhì)是一種特許經(jīng)營(yíng)?？蓪⑵脚_(tái)分為委托模式和特許模式。在委托模式下，公共資源交易中心作為運(yùn)行機(jī)構(gòu)直接從行政主體取得相關(guān)費(fèi)用，通常使用者不付費(fèi)或只支付成本費(fèi)用。特許模式中，多數(shù)由使用者付費(fèi)，政府不提供資金或僅提供部分資金。企業(yè)自建平臺(tái)或第三方平臺(tái)經(jīng)營(yíng)者在特許模式下自負(fù)盈虧。特許經(jīng)營(yíng)模式更加強(qiáng)調(diào)效率性和市場(chǎng)性，具有較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)效果。同時(shí)按不同平臺(tái)模式分別制定不同的管制措施，實(shí)現(xiàn)精細(xì)化管理。

　　結(jié)語(yǔ)

　　招投標(biāo)活動(dòng)強(qiáng)調(diào)公平、公開(kāi)、公正，這也是市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)的體現(xiàn)。為防止市場(chǎng)失靈損害競(jìng)爭(zhēng)，需要政府進(jìn)行管制。同時(shí)，也需要遵從比例原則將管制控制在適當(dāng)?shù)姆秶?，避免管制向過(guò)度干預(yù)的方向發(fā)展，抑制市場(chǎng)活力。筆者基于公共資源交易平臺(tái)在特定交易市場(chǎng)的壟斷性地位，進(jìn)行成因分析和轉(zhuǎn)變監(jiān)管方式思考。為促進(jìn)市場(chǎng)公平良性競(jìng)爭(zhēng)，提出兩種監(jiān)管思路，一是對(duì)不特定平臺(tái)運(yùn)營(yíng)主體從事相同行為進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)制，即開(kāi)發(fā)接入制思路。二是根據(jù)不同平臺(tái)運(yùn)營(yíng)模式設(shè)定不同的監(jiān)管規(guī)定。

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　　責(zé)編：昝妍；編輯：張曼琳

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