文/焦洪寶

　　《中華人民共和國國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》（以下簡稱“十四五”規(guī)劃）的提出加快了我國數字化發(fā)展的進程，促進了數字技術與實體經濟的深度融合。在政府采購領域，互聯(lián)網技術背景下的電子采購已得到廣泛應用，大數據、云計算、人工智能等技術正在進一步加快政府采購的數字化轉型。數字技術在政府采購領域的深化應用，有利于采購人整合采購需求、降低采購成本、提高采購全流程效率。對于政府采購市場而言，數字化采購給政府采購供應商帶來新機遇的同時，也使市場競爭態(tài)勢受到一定程度的影響，同時也使政府采購市場競爭政策的執(zhí)行面臨新的挑戰(zhàn)。

　　數字化采購發(fā)展帶來的競爭危機

　　數字化技術給采購領域帶來的效益顯而易見。具體來說，包括以下幾個方面。

　　其一，數字化技術在提高采購資金使用效益的同時，還能顯著提升采購效能。包含“互聯(lián)網+采購”等技術在內的數字化技術，能夠較為便捷地優(yōu)化采購流程。通過應用電子招投標、云開標、在線集中競價、電子商城采購平臺詢價采購等技術，可大大節(jié)約交易雙方使用紙介文件、進行會面洽談等方面的交易成本。同時，數字化技術還能幫助采購人實現(xiàn)內部審批流程可視化、便捷化，借助大數據技術手段實現(xiàn)開標核驗等工作，使整個采購流程得到優(yōu)化，采購工作效能大幅提升。其二，數字化技術在采購中的應用能夠促進市場公平競爭，有助于采購廉潔建設。采購全流程數字化使采購申請、審批、招標、評審、支付等采購環(huán)節(jié)均可在線進行，在減少人為因素干擾的同時，還能對采購全過程留痕，并在采購實施過程中和事后依靠算法自動識別、監(jiān)控和預警風險，方便監(jiān)管部門對采購行為實施穿透式監(jiān)管，為提高采購活動的廉潔性創(chuàng)造良好的條件。此外，數字化技術應用還提升了采購人處理更多采購響應信息的能力，打破區(qū)域、行業(yè)的藩籬，使市場競爭更充分。

　　當前，政府采購數字化轉型的進度在采購人端和供應商端存在差距，數字化在整體采購市場上的架構及其對供應商普惠可得性的問題易被忽視，數字化發(fā)展加劇了政府采購市場惡性競爭的態(tài)勢，阻礙了公平競爭的實現(xiàn)。

　　首先，數字化發(fā)展不均衡容易造成市場壁壘。政府采購市場上的“數字鴻溝”不可避免地存在，即不同供應商對數字化技術的可及性及應用程度、應用效果存在差異。數字化基礎設施的供給在不同地區(qū)的采購人及供應商之間都有所差異，尤其是參與政府采購市場競爭的中小微企業(yè)，由于成本投入等因素，數字化轉型進度明顯落后于規(guī)模企業(yè)，不具備數字化技術與實體產業(yè)相融合的競爭優(yōu)勢，無法平等地進入政府采購市場。

　　其次，數字化發(fā)展加劇了政府采購市場競爭，容易引發(fā)破壞性的惡意競爭。在數字化采購市場中，競爭產品信息高度透明，不同供應商提供的產品更易于被對照，使有競爭關系的市場主體之間的細微差異被頻繁放大，進而產生“強者贏得所有”“弱者難以生存”的競爭后果。與傳統(tǒng)市場競爭格局相比，經營者競爭力的差距對經營狀況的影響更為直接、全面。市場競爭加劇將使信息流動范圍有限的政府采購市場中具有地方市場依賴性的企業(yè)，面臨被排擠出原有市場的風險。部分企業(yè)為維護有限的生存空間，不惜鋌而走險，以低于成本價謀求中標、相互串標等不正當手段惡意競爭，擾亂了公平競爭秩序。

　　最后，數字化技術的應用給市場上具有相對競爭優(yōu)勢的規(guī)模企業(yè)、互聯(lián)網平臺帶來了更多濫用競爭相對優(yōu)勢地位的機會。在數字化背景下，市場信息傳遞成本低，投標成本也相對降低，能夠在政府采購市場獲得較多成交機會的供應商會不斷加速爭取更多的交易機會，而失利的供應商將處于更加弱勢的地位。由于“數字鴻溝”的存在，市場交易信息的獲悉者可能在政府采購中濫用其相對優(yōu)勢地位，從而對政府采購市場公平競爭交易秩序造成不良影響。如果取得相對優(yōu)勢地位的供應商在經濟利益的驅動下，持續(xù)獲取經濟和競爭利益，則會給政府采購人及具有競爭關系的供應商造成損害。

　　數字化競爭危機對政府采購的影響

　　我國政府采購制度致力于建設公平競爭的采購市場環(huán)境的同時，還要求政府采購應當有助于實現(xiàn)國家的經濟和社會發(fā)展政策目標，包括保護環(huán)境，扶持不發(fā)達地區(qū)和少數民族地區(qū)，促進中小企業(yè)發(fā)展等；除特殊情形之外，政府采購應當采購本國貨物、工程和服務?？梢?，政府采購領域的競爭政策與一般商品市場商業(yè)競爭政策略有不同。

　　一般而言，國家會出臺相關政策措施建立和維護競爭秩序，促進市場競爭，以保護市場機制有效運轉，保障資源得到有效配置。我國“十四五”規(guī)劃指出，現(xiàn)階段我國競爭政策的重點要聚焦于企業(yè)參與市場競爭面臨的公平問題，并從全面完善產權制度、推進要素市場化配置改革、強化競爭政策基礎地位、健全社會信用體系等方面，出臺和實施相關政策措施，建設高標準市場體系，促進和保障公平競爭。政府采購市場是統(tǒng)一大市場的重要構成部分，但政府采購市場的競爭政策又與統(tǒng)一大市場內的競爭政策有所不同。其主要表現(xiàn)在，政府采購被賦予了一定的社會經濟政策功能，具有競爭與保護的雙重價值取向，在部分預留份額的政府采購項目中，實質上是對部分供應商采取了傾斜性的政策支持。而數字化發(fā)展帶來的危機，給政府采購競爭政策的落實帶來了新的挑戰(zhàn)。

　　其一，數字化時代高度透明、集中的競爭環(huán)境，增加了政府采購競爭政策的執(zhí)行難度。數字化競爭突破了區(qū)域界限，競爭趨于全球化、全局性，跨地區(qū)開展采購競爭并提供異地服務的情形大幅增加。例如，由于市場競爭激烈，一項規(guī)模不大的政府采購項目，可能會有幾百家供應商同時參與競爭。此外，已經將投標響應文件數據化的供應商，還可以較低的成本面向多家采購項目同時投標報價，如在一個城市中的政府法律服務市場，規(guī)模較大的幾家律師事務所幾乎出現(xiàn)在所有的法律服務采購項目的投標人序列里。

　　其二，數字化發(fā)展為濫用相對優(yōu)勢地位的不正當競爭行為提供了新的空間，沖擊了原有的公平競爭秩序的監(jiān)管標準。從世界范圍來看，以2021年1月德國《反限制競爭法》第10次修訂案為代表，對濫用相對優(yōu)勢地位不正當競爭行為的規(guī)制，主要是針對數字化市場新態(tài)勢下大型數字企業(yè)平臺利用數字化技術放大優(yōu)勢地位的不當競爭行為。目前，我國政府采購市場已經出現(xiàn)了部分供應商借助數字化技術為其帶來的便利性而濫用相對優(yōu)勢地位的現(xiàn)象。這些現(xiàn)象主要表現(xiàn)為，具有數字化優(yōu)勢的供應商有更多的機會濫用其競爭優(yōu)勢地位排除不具有數字化能力的供應商；具有相對優(yōu)勢的供應商頻繁響應采購需求，夸大市場運營服務能力，謀求中標后又怠于履行采購合同，破壞政府采購交易秩序；借助已經與采購人建立合作關系或進入政府采購電子平臺的供應商，濫用相對競爭優(yōu)勢，倒逼新的采購項目設置不合理條件，提高競爭門檻，損害采購人及其他供應商的競爭利益。由于缺乏明確的立法界定，很難在實踐中對濫用相對優(yōu)勢地位的不正當競爭行為進行監(jiān)管。但如果持續(xù)放任濫用相對優(yōu)勢地位的不當競爭行為，會形成相對固化的市場競爭態(tài)勢，不利于政府采購公平競爭的統(tǒng)一大市場建設。

　　應對

　　數字化帶來的績效是政府采購所追求的部分價值目標，但數字化應首先被界定為政府采購的便利化工具，積極推進采購人自身工作數字化的同時，還應關注部分處于數字化進程谷底的供應商可能因無法銜接數字化而被排除在市場外的情況。因此，這一情況對數字化程度不高但應享有政府采購傾斜性競爭政策待遇的供應商有失公平。政府采購競爭政策的實施，應處理好競爭與保護、充分競爭與采購來源多樣化的關系，避免數字化競爭背景下，部分供應商濫用相對優(yōu)勢地位危害政府采購市場整體發(fā)展。當前，部分采購人已經意識到這一問題，對于投標響應過多采購項目的供應商，要求其法定代表人必須出席開標現(xiàn)場，并要求在合同履行階段法定代表人親自參與處理合同事務。

　　此外，政府采購監(jiān)督管理部門與公平競爭監(jiān)管部門可以從政府采購法律制度的構建與政府采購市場紀律的維護等方面著手，同時借助大力發(fā)展政府采購數字化的時機，從保障政府采購市場整體公平競爭秩序的角度應對數字化技術給政府采購市場帶來的競爭危機。

　　第一，充分利用數字化技術做好采購市場細分?！吨腥A人民共和國政府采購法》實施多年，政府采購監(jiān)督管理部門積累了大量經驗和數據，對政府采購市場需求及相關市場競爭情況具有較全面的認知。因此，可以對采購需求端進行更全面的設計，利用數字化技術對政府采購市場進行細分，對需要著重傾斜中小微企業(yè)的項目進行更為清晰準確的界定，對落后地區(qū)與政府采購相關的產業(yè)發(fā)展實行預留份額政策，對于創(chuàng)新性采購、環(huán)境保護政策有關的支持性采購政策，可以在年度政府采購計劃中予以更周密的籌劃，從而通過調控政府采購市場的需求端，為政府采購領域競爭政策的實現(xiàn)發(fā)揮支撐作用。

　　第二，為供應商創(chuàng)造機會均等的數字化、便利化采購響應平臺。為減少“數字鴻溝”給市場公平競爭帶來的不平等危害，可以參照歐盟，建立供應商參與政府采購的單一采購文件（European Single Procurement Document，ESPD）制度，使每個供貨商都能在線生成投標報價所需的格式化資信證明文件等商務數據，實現(xiàn)交易主體諸多證明文件“一次收集，重復使用”，減輕供貨商制作投標文件的壓力、減少費用支出，消除不同供貨商在數字化發(fā)展方面的差異。相關數字化采購的工作不但應著眼于采購人內部流程或采購端需求的實現(xiàn)，還應從政府采購整體順暢運行和政府采購市場公平競爭秩序實現(xiàn)的角度進行數字化技術的投入。此外，為實現(xiàn)政府采購市場公平競爭的交易秩序，政府還可以加快投資建立普惠的數字化基礎設施。

　　第三，建立并維護政府采購供應多樣化動態(tài)管理機制。政府采購使用的是財政性資金，因此，給市場經濟主體創(chuàng)造平等參與政府采購的機會尤為重要。構建我國政府采購供應多樣化的管理機制，并且實施動態(tài)管理，使更多供應商有機會參與到政府采購活動中，實現(xiàn)政府采購市場機會均等化。同時，對于長期占據政府采購某類或某區(qū)域市場的供貨商予以關注和觀察，對其可能存在的濫用相對優(yōu)勢的行為予以監(jiān)管，在保護其必要的自由競爭空間和政府采購份額的同時，限制其濫用相對優(yōu)勢獲取合同。

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　　責編：昝妍；編輯：張曼琳

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