文/張澤明

　　近期，國(guó)家發(fā)展改革委等八部委發(fā)布了《招標(biāo)投標(biāo)領(lǐng)域公平競(jìng)爭(zhēng)審查規(guī)則》（國(guó)家發(fā)展改革委等八部委令第16號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《審查規(guī)則》），該規(guī)則從2024年5月1日起正式施行。這是國(guó)內(nèi)首部在具體細(xì)分領(lǐng)域貫徹公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的規(guī)章，不僅會(huì)直接規(guī)范招標(biāo)投標(biāo)領(lǐng)域政策措施正式出臺(tái)前的審核行為，也會(huì)對(duì)政策制定機(jī)關(guān)的內(nèi)控程序產(chǎn)生重要影響，甚至?xí)?duì)其他細(xì)分領(lǐng)域后續(xù)出臺(tái)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度等規(guī)范性文件形成示范，也為行政相對(duì)人依法維權(quán)增添了重要法律“武器”。因此，《審查規(guī)則》值得招標(biāo)投標(biāo)領(lǐng)域的各方當(dāng)事人高度關(guān)注。

　　與其他公共競(jìng)爭(zhēng)審查制度文件配合較為緊密

　　《審查規(guī)則》規(guī)范的是招標(biāo)投標(biāo)領(lǐng)域的公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度。而普遍意義上的公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度，源于2016年6月發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于在市場(chǎng)體系建設(shè)中建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2016〕34號(hào)），該文件出臺(tái)的目的是規(guī)范政府行為，防止出臺(tái)排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的政策措施。2021年，國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局（以下簡(jiǎn)稱市場(chǎng)監(jiān)管總局）、國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部、商務(wù)部、司法部等聯(lián)合印發(fā)《公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施細(xì)則》（國(guó)市監(jiān)反壟規(guī)〔2021〕2號(hào)，以下簡(jiǎn)稱2號(hào)文），將公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度進(jìn)一步具體化。

　　按照上述文件，公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的適用定位為：“行政機(jī)關(guān)以及法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織（以下統(tǒng)稱政策制定機(jī)關(guān)），在制定市場(chǎng)準(zhǔn)入和退出、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、招商引資、招標(biāo)投標(biāo)、政府采購(gòu)、經(jīng)營(yíng)行為規(guī)范、資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)等涉及市場(chǎng)主體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的規(guī)章、規(guī)范性文件、其他政策性文件以及‘一事一議’形式的具體政策措施（以下統(tǒng)稱政策措施）時(shí)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查，評(píng)估對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的影響，防止排除、限制市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。”行政法規(guī)和國(guó)務(wù)院制定的政策措施、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例等由起草部門進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查。

　　按照公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的要求，政策措施經(jīng)公平競(jìng)爭(zhēng)審查認(rèn)為不具有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)效果或者符合例外規(guī)定的，可以實(shí)施；具有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)效果且不符合例外規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)不予出臺(tái)或者調(diào)整至符合相關(guān)要求后出臺(tái)；未經(jīng)公平競(jìng)爭(zhēng)審查的，不得出臺(tái)。也就是說(shuō)，公平競(jìng)爭(zhēng)審查是招標(biāo)投標(biāo)等領(lǐng)域政策措施出臺(tái)前必須實(shí)施的審查環(huán)節(jié)，審查結(jié)果對(duì)政策措施是否可以出臺(tái)具有決定性意義。

　　《審查規(guī)則》緊密對(duì)接前述公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度頂層文件，將招標(biāo)投標(biāo)領(lǐng)域的審查對(duì)象明確為規(guī)章、行政規(guī)范性文件、其他政策性文件以及具體政策措施。同時(shí)，在具體審查對(duì)象確定上，采取了擴(kuò)大解釋的方式。2022年9月，交通運(yùn)輸部辦公廳印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步支持公路建設(shè)領(lǐng)域中小企業(yè)發(fā)展的通知》（交辦公路〔2022〕59號(hào)）要求，鼓勵(lì)建立依法必須招標(biāo)公路建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)文件公平競(jìng)爭(zhēng)審查機(jī)制。這相當(dāng)于把發(fā)布招標(biāo)文件類比于政策措施，將公平競(jìng)爭(zhēng)審查機(jī)制的適用予以擴(kuò)展。此次發(fā)布《審查規(guī)則》的八部委中也包括了交通運(yùn)輸部。因此，《審查規(guī)則》將“政策制定機(jī)關(guān)制定標(biāo)準(zhǔn)招標(biāo)文件（示范文本）和標(biāo)準(zhǔn)資格預(yù)審文件（示范文本）”作為公平競(jìng)爭(zhēng)審查的對(duì)象予以規(guī)范，同時(shí)規(guī)定“政策制定機(jī)關(guān)作為招標(biāo)人編制招標(biāo)公告、資格預(yù)審文件和招標(biāo)文件，以及公共資源交易平臺(tái)運(yùn)行服務(wù)機(jī)構(gòu)制定招標(biāo)投標(biāo)交易服務(wù)文件，應(yīng)當(dāng)參照本規(guī)則開(kāi)展公平競(jìng)爭(zhēng)審查”，既可謂其來(lái)有自，又保持了規(guī)章表述的嚴(yán)謹(jǐn)性。

　　對(duì)招投標(biāo)各方當(dāng)事人的影響不容小覷

　　對(duì)政策制定機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)，《審查規(guī)則》為其規(guī)定了四項(xiàng)職責(zé)。

　　一是建章立制。《審查規(guī)則》要求，政策制定機(jī)關(guān)必須建立本機(jī)關(guān)公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作機(jī)制，明確公平競(jìng)爭(zhēng)審查負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)、審查標(biāo)準(zhǔn)和審查流程。多個(gè)部門聯(lián)合制定政策措施的，由牽頭部門組織開(kāi)展公平競(jìng)爭(zhēng)審查，各參與部門對(duì)職責(zé)范圍內(nèi)的政策措施負(fù)責(zé)。此外，《審查規(guī)則》還明確，地方各級(jí)招標(biāo)投標(biāo)指導(dǎo)協(xié)調(diào)部門、招標(biāo)投標(biāo)行政監(jiān)督部門應(yīng)當(dāng)建立招標(biāo)投標(biāo)市場(chǎng)壁壘線索征集機(jī)制，動(dòng)態(tài)清理廢止各類有違公平競(jìng)爭(zhēng)的政策措施。二是明確結(jié)論。《審查規(guī)則》要求，政策制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在政策措施提請(qǐng)審議或者報(bào)批前完成公平競(jìng)爭(zhēng)審查，且必須作出符合或者不符合審查標(biāo)準(zhǔn)的書(shū)面審查結(jié)論。當(dāng)然，適用有關(guān)法律、行政法規(guī)或者國(guó)務(wù)院規(guī)定的公平競(jìng)爭(zhēng)審查例外情形的，政策制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在審查結(jié)論中說(shuō)明理由。三是廣開(kāi)言路?！秾彶橐?guī)則》要求，政策制定機(jī)關(guān)在對(duì)政策措施開(kāi)展公平競(jìng)爭(zhēng)審查過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)以適當(dāng)方式聽(tīng)取有關(guān)經(jīng)營(yíng)主體、行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)等意見(jiàn)；除依法保密外，應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)。在起草政策措施的其他環(huán)節(jié)已經(jīng)向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)或者征求過(guò)有關(guān)方面意見(jiàn)的，可以不再專門就公平競(jìng)爭(zhēng)審查征求意見(jiàn)。四是公平客觀。政策制定機(jī)關(guān)可以委托第三方機(jī)構(gòu)對(duì)擬出臺(tái)政策措施的公平競(jìng)爭(zhēng)影響、已出臺(tái)政策措施的競(jìng)爭(zhēng)效果和本地區(qū)招標(biāo)投標(biāo)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度總體實(shí)施情況、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)狀況等開(kāi)展評(píng)估。以上四項(xiàng)職責(zé)，大部分均實(shí)現(xiàn)了與2號(hào)文相關(guān)要求的有效對(duì)接。不過(guò)《審查規(guī)則》“建立招標(biāo)投標(biāo)市場(chǎng)壁壘線索征集機(jī)制”的表述比照了2號(hào)文中“建立本地區(qū)政策措施抽查機(jī)制”的規(guī)定，以征集線索替代主動(dòng)抽查，并首次在招標(biāo)投標(biāo)領(lǐng)域以公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施的形式予以明確。

　　此外，《審查規(guī)則》關(guān)于明確政策制定機(jī)關(guān)內(nèi)部公平競(jìng)爭(zhēng)審查負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)、審查標(biāo)準(zhǔn)和審查流程的要求，會(huì)對(duì)行政機(jī)關(guān)有不小的觸動(dòng)。預(yù)計(jì)這將有力促進(jìn)相關(guān)機(jī)關(guān)嚴(yán)格內(nèi)部控制程序，形成涉及招標(biāo)投標(biāo)政策措施出臺(tái)的有效內(nèi)部制衡機(jī)制，進(jìn)一步提升有關(guān)機(jī)關(guān)審慎、科學(xué)出臺(tái)招標(biāo)投標(biāo)政策措施的水平，也將進(jìn)一步拓展擴(kuò)充機(jī)關(guān)內(nèi)部控制制度的內(nèi)涵?！秾彶橐?guī)則》也使行政相對(duì)人表達(dá)訴求更有抓手。在《審查規(guī)則》中繼續(xù)重申了行政相對(duì)人擁有向有關(guān)機(jī)關(guān)反映問(wèn)題的權(quán)力，即“公民、法人或者其他組織認(rèn)為政策措施妨礙公平競(jìng)爭(zhēng)的，有權(quán)向政策制定機(jī)關(guān)及其上一級(jí)機(jī)關(guān)反映”。

　　2號(hào)文相應(yīng)的第二十五條則規(guī)定，政策制定機(jī)關(guān)涉嫌未進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查或者違反審查標(biāo)準(zhǔn)出臺(tái)政策措施的，任何單位和個(gè)人既可以向政策制定機(jī)關(guān)反映，也可以向政策制定機(jī)關(guān)的上級(jí)機(jī)關(guān)或者本級(jí)及以上市場(chǎng)監(jiān)管部門舉報(bào)。兩相比較，《審查規(guī)則》將“反映”這個(gè)程序嚴(yán)格設(shè)定在“上一級(jí)機(jī)關(guān)”而不是“上級(jí)機(jī)關(guān)”，不再涉及“舉報(bào)”，這與2號(hào)文反映與舉報(bào)并重的表述有所區(qū)別。

　　各地方層面也建立了一些公平競(jìng)爭(zhēng)審查投訴舉報(bào)處理回應(yīng)機(jī)制。例如，陜西省人民政府辦公廳于2022年6月印發(fā)的《2022年深化“放管服”改革優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境工作要點(diǎn)的通知》（陜政辦發(fā)〔2022〕21號(hào)）明確，建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查舉報(bào)處理和回應(yīng)機(jī)制?！稌x中市公平競(jìng)爭(zhēng)審查投訴舉報(bào)管理辦法（試行）》規(guī)定，公民、法人或其他組織可以電話、傳真、郵寄等方式向政策制定機(jī)關(guān)反映，也可以向政策制定機(jī)關(guān)的上級(jí)機(jī)關(guān)或本級(jí)聯(lián)席會(huì)議辦公室舉報(bào)，行政機(jī)關(guān)公開(kāi)投訴舉報(bào)聯(lián)系方式，并為投訴舉報(bào)人保密?！秾彶橐?guī)則》頒布實(shí)施只設(shè)定“反映”程序的意義，從行政相對(duì)人角度看，其對(duì)招標(biāo)投標(biāo)領(lǐng)域違反公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的現(xiàn)象“發(fā)聲”有了更明確的途徑，而從有關(guān)機(jī)關(guān)的角度看，將會(huì)使其對(duì)此類民間訴求的處理更加規(guī)范統(tǒng)一。

　　公平競(jìng)爭(zhēng)審查標(biāo)準(zhǔn)具有可操作性

　　雖然《審查規(guī)則》合計(jì)只有五章二十二條，條文內(nèi)容不多，但是其標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定得比較細(xì)致且操作性強(qiáng)，主要體現(xiàn)在以下七個(gè)方面。

　　一是在組織招標(biāo)、選擇招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)、編制招標(biāo)文件等方面，明確政策制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)尊重和保障招標(biāo)人自主權(quán)，不得以不合理?xiàng)l件限制招標(biāo)人自主權(quán)。例如，不得為招標(biāo)人指定代理機(jī)構(gòu)、設(shè)定投標(biāo)資格條件、指定評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)、指定評(píng)委、限制選擇電子交易平臺(tái)、強(qiáng)制選擇電子認(rèn)證、指定供應(yīng)商庫(kù)、按照地方性扶持政策開(kāi)展招標(biāo)投標(biāo)等。

　　二是在保障經(jīng)營(yíng)主體參與投標(biāo)活動(dòng)方面，明確政策制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)落實(shí)全國(guó)統(tǒng)一的市場(chǎng)準(zhǔn)入條件。例如，不得要求經(jīng)營(yíng)主體在本地區(qū)設(shè)立分支機(jī)構(gòu)、繳納稅收社?；蛘吲c本地區(qū)經(jīng)營(yíng)主體組成聯(lián)合體，不得要求經(jīng)營(yíng)主體取得本地區(qū)業(yè)績(jī)或者獎(jiǎng)項(xiàng)，不得違規(guī)要求經(jīng)營(yíng)主體參與投標(biāo)前必須取得市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單以外的行政許可，不得要求經(jīng)營(yíng)主體取得特定地區(qū)或者特定行業(yè)組織頒發(fā)的相關(guān)證書(shū)等。

　　三是在制定招標(biāo)文件和資格預(yù)審文件范本等方面，明確政策制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)平等對(duì)待不同地區(qū)、所有制形式的經(jīng)營(yíng)主體，不得在相關(guān)文本中以設(shè)置差異性得分等方式規(guī)定排除或者限制競(jìng)爭(zhēng)。例如，不得根據(jù)經(jīng)營(yíng)主體特定區(qū)域業(yè)績(jī)、所有制形式、產(chǎn)品產(chǎn)地等設(shè)置差異性得分，不得根據(jù)經(jīng)營(yíng)主體的規(guī)模、注冊(cè)地址、注冊(cè)資金、市場(chǎng)占有率、負(fù)債率、凈資產(chǎn)規(guī)模等設(shè)置差異性得分，不得根據(jù)聯(lián)合體成員單位的注冊(cè)地址、所有制形式等設(shè)置差異性得分等。

　　四是在定標(biāo)流程方面，明確政策制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)尊重和保障招標(biāo)人定標(biāo)權(quán)，落實(shí)招標(biāo)人定標(biāo)主體責(zé)任，不得違法違規(guī)限制招標(biāo)人定標(biāo)權(quán)。例如，政策制定機(jī)關(guān)不得為招標(biāo)人指定定標(biāo)方法、指定定標(biāo)單位或者定標(biāo)人員，不得將定標(biāo)權(quán)交由招標(biāo)人或者其授權(quán)的評(píng)標(biāo)委員會(huì)以外的其他單位或者人員行使，不得規(guī)定直接以抽簽、搖號(hào)、抓鬮等方式確定合格投標(biāo)人、中標(biāo)候選人或者中標(biāo)人等。

　　五是在信用評(píng)價(jià)方面，明確政策制定機(jī)關(guān)組織開(kāi)展信用評(píng)價(jià)時(shí)，不得不平等對(duì)待不同地區(qū)、所有制形式的經(jīng)營(yíng)主體。例如，不得在信用信息記錄、歸集、共享等方面對(duì)不同地區(qū)或者所有制形式的經(jīng)營(yíng)主體區(qū)別對(duì)待，不得對(duì)不同地區(qū)或者所有制形式經(jīng)營(yíng)主體的資質(zhì)、資格、業(yè)績(jī)等采用不同信用評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，不得根據(jù)經(jīng)營(yíng)主體的所在地區(qū)或者所有制形式采取差異化的信用監(jiān)管措施，沒(méi)有法定依據(jù)不得限制經(jīng)營(yíng)主體參考使用信用評(píng)價(jià)結(jié)果的自主權(quán)等。

　　六是在監(jiān)管和服務(wù)方面，明確政策制定機(jī)關(guān)制定涉及招標(biāo)投標(biāo)交易監(jiān)管和服務(wù)的政策措施，應(yīng)當(dāng)平等保障各類經(jīng)營(yíng)主體參與，不得在交易流程上采取歧視性限制措施。例如，不得規(guī)定招標(biāo)投標(biāo)交易服務(wù)機(jī)構(gòu)行使審批、備案、監(jiān)管、處罰等具有行政管理性質(zhì)的職能，不得強(qiáng)制非公共資源交易項(xiàng)目進(jìn)入公共資源交易平臺(tái)交易，不得對(duì)能夠通過(guò)告知承諾和事后核驗(yàn)核實(shí)真?zhèn)蔚氖马?xiàng)強(qiáng)制投標(biāo)人在投標(biāo)環(huán)節(jié)提供原件，不得在獲取招標(biāo)文件、開(kāi)標(biāo)環(huán)節(jié)違法要求投標(biāo)人的法定代表人、技術(shù)負(fù)責(zé)人、項(xiàng)目負(fù)責(zé)人或者其他特定人員到場(chǎng)等。

　　七是在保證金管理方面，明確政策制定機(jī)關(guān)不得制定涉及保證金的不合理限制。例如，不得限制招標(biāo)人依法收取保證金、限定繳納保證金形式，不得要求經(jīng)營(yíng)主體繳納除投標(biāo)保證金、履約保證金、工程質(zhì)量保證金、農(nóng)民工工資保證金以外的其他保證金，不得要求經(jīng)營(yíng)主體從特定機(jī)構(gòu)開(kāi)具保函（保險(xiǎn)），不得在招標(biāo)文件之外設(shè)定保證金退還的前置條件等。

　　部分條款仍有待細(xì)化

　　《審查規(guī)則》部分條款仍需進(jìn)一步細(xì)化，或者由配套規(guī)范性文件進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定。例如，保障招標(biāo)人自主權(quán)方面，《審查規(guī)則》第五條第六項(xiàng)規(guī)定，對(duì)于已經(jīng)納入統(tǒng)一的公共資源交易平臺(tái)體系的電子交易系統(tǒng)，不得限制招標(biāo)人自主選擇。但在企業(yè)實(shí)際招標(biāo)中，存在部門限制企業(yè)只能使用某種電子交易系統(tǒng)的情形，而這種“官方指定”的電子交易系統(tǒng)和企業(yè)擬自己使用的電子交易系統(tǒng)可能均未納入公共資源交易平臺(tái)中。這樣，有關(guān)政策制定機(jī)關(guān)在此種情形下，已經(jīng)限制了國(guó)企招標(biāo)人的自主權(quán)，卻不會(huì)被《審查規(guī)則》所明文規(guī)制。企業(yè)在向有關(guān)部門反映情況時(shí)，只能援引《審查規(guī)則》第五條第十一項(xiàng)的兜底條款，認(rèn)為有關(guān)政策制定機(jī)關(guān)是出臺(tái)了“以其他不合理?xiàng)l件限制招標(biāo)人自主權(quán)的政策措施”，這其實(shí)對(duì)企業(yè)是相對(duì)不利的。

　　《審查規(guī)則》對(duì)于有關(guān)機(jī)關(guān)如何處理行政相對(duì)人的反映，也沒(méi)有明文規(guī)定，只在第十七條規(guī)定，公民、法人或者其他組織認(rèn)為政策措施妨礙公平競(jìng)爭(zhēng)的，有權(quán)向政策制定機(jī)關(guān)及其上一級(jí)機(jī)關(guān)反映。對(duì)于機(jī)關(guān)受理反映的細(xì)節(jié)，如如何受理，受理機(jī)關(guān)何時(shí)反饋還是不需反饋，反映問(wèn)題是不是必須先向政策制定機(jī)關(guān)反映然后再向其上一級(jí)機(jī)關(guān)反映，有關(guān)機(jī)關(guān)不受理反映該如何處理等，《審查規(guī)則》均未作出規(guī)定，有待于下一步細(xì)化的文件予以解決。

　　但是毋庸置疑，在招標(biāo)投標(biāo)領(lǐng)域率先以規(guī)章形式落實(shí)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度，《審查規(guī)則》的積極意義依然值得肯定?！秾彶橐?guī)則》先行一步的施行得失，也會(huì)為后續(xù)市場(chǎng)準(zhǔn)入和退出、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、招商引資、政府采購(gòu)、經(jīng)營(yíng)行為規(guī)范、資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)等其他領(lǐng)域細(xì)化落實(shí)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度提供重要參考。

　　責(zé)編：辛美玉；編輯：張曼琳

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