文/高留明　曾佩珊　柯楊敏

　　政府采購是國家進行宏觀調(diào)控、擴大內(nèi)需的重要手段，同時，作為國家財政支出的管理手段，其還能夠發(fā)揮節(jié)約財政資金、促進經(jīng)濟循環(huán)、優(yōu)化營商環(huán)境的重要作用。政府采購項目實施質(zhì)量和效果如何，將對我國宏觀經(jīng)濟運行產(chǎn)生重要影響。筆者意在探討政府采購項目如何結(jié)合新一輪“以舊換新”政策在實現(xiàn)財政資金使用最大化的同時促進項目高質(zhì)量落地，以期為相關(guān)部門的采購決策提供有益參考和借鑒。

　　“以舊換新”的發(fā)展歷程

　　“以舊換新”的兩個階段

　　“以舊換新”的初始含義是指用舊物品換取新物品。在商品消費領(lǐng)域，“以舊換新”特指一種商家的營銷策略，即消費者在購買新物品時，供應(yīng)商提供的通過舊商品置換一定折扣或者優(yōu)惠的促銷服務(wù)。

　　2009年5月，我國首次推出“以舊換新”政策，主要集中在汽車和家電行業(yè)，政府通過財政補貼刺激消費者購買新家電、新汽車等商品，以拉動國內(nèi)需求、促進節(jié)能減排以及促進營銷、物流、售后服務(wù)等相關(guān)行業(yè)的發(fā)展，與此同時促進家電下鄉(xiāng)、汽車下鄉(xiāng)。

　　2024年3月，國務(wù)院印發(fā)《推動大規(guī)模設(shè)備更新和消費品以舊換新行動方案》（國發(fā)〔2024〕7號，以下簡稱7號文）。以此為標(biāo)志，新一輪“以舊換新”開始啟動。本輪“以舊換新”將實施設(shè)備更新、消費品“以舊換新”、回收循環(huán)利用、標(biāo)準(zhǔn)提升四大行動，從而拉動市場需求、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、暢通經(jīng)濟循環(huán)，涉及工業(yè)、農(nóng)業(yè)、建筑、交通、教育、文旅、醫(yī)療等多個不同領(lǐng)域，主要聚焦在大規(guī)模設(shè)備更新以及公共領(lǐng)域。

　　本輪“以舊換新”的特點

　　與2009年首次出臺的“以舊換新”相比，新一輪“以舊換新”有以下特點。一是適用范圍更廣。7號文從設(shè)備更新、消費品“以舊換新”、回收循環(huán)利用、標(biāo)準(zhǔn)提升和政策保障等五個方面制定了二十項重點行動，除汽車、家電等耐用消費品類，還涉及工業(yè)、農(nóng)業(yè)、建筑、交通、教育、文旅和醫(yī)療等重點行業(yè)。以上行業(yè)同時也是近年來政府采購項目涉及的重點行業(yè)，尤其是交通、教育、醫(yī)療等社會民生領(lǐng)域。二是鼓勵從“有”到“優(yōu)”。商務(wù)部數(shù)據(jù)顯示，2023年，我國空調(diào)、冰箱等主要品類的家電保有量超過30億臺，汽車保有量3.4億輛。隨著人民對美好生活的不斷追求、消費者對生活品質(zhì)的要求越來越高，智能化家電、汽車的發(fā)展?jié)摿薮?，生活消費品類的商品更新迭代的需求日益增加。此外，7號文支持居民開展舊房裝修、廚衛(wèi)等局部改造等家裝消費品換新，給消費者提供多樣化的消費選擇。三是有利于新質(zhì)生產(chǎn)力的培育。7號文聚焦大規(guī)模設(shè)備更新和消費品“以舊換新”，是加快構(gòu)建新發(fā)展格局、推動高質(zhì)量發(fā)展的重要舉措。當(dāng)前，各行各業(yè)對產(chǎn)品質(zhì)量的要求日益朝著優(yōu)質(zhì)化、信息化、智能化和數(shù)據(jù)化發(fā)展，如生產(chǎn)端的工業(yè)裝備、科研方面的技術(shù)設(shè)備、醫(yī)療行業(yè)的重要設(shè)備升級改造等，這些均有助于催生新產(chǎn)業(yè)、新模式和新動能，從而助推企業(yè)高端化轉(zhuǎn)型。

　　政府采購存在的痛點

　　政府采購項目實施過程包括申請項目預(yù)算、調(diào)研項目采購需求、編制采購文件、發(fā)布項目采購公告、組織項目評審、發(fā)布采購結(jié)果公告、完成合同簽訂、開展履約驗收等諸多環(huán)節(jié)。政府采購項目實施效果如何，很大程度上取決于財政預(yù)算的保障是否充足、項目采購需求的管理是否合理等。

　　項目財政資金預(yù)算收緊

　　2024年3月，李強總理在政府工作報告中提到，“各級政府要習(xí)慣過緊日子，真正精打細算，切實把財政資金用在刀刃上、用出實效來”。這意味著在項目財政資金預(yù)算收緊的情形下，采購人亟須進一步強化項目預(yù)算管理、細化采購計劃，提高采購預(yù)算的科學(xué)性。如此做法也符合《政府采購需求管理辦法》（財庫〔2021〕22號，以下簡稱22號文）第四條“采購需求管理應(yīng)當(dāng)遵循科學(xué)合理、厲行節(jié)約、規(guī)范高效、權(quán)責(zé)清晰的原則”的規(guī)定。

　　采購需求管理有待提升

　　政府采購結(jié)果能否實現(xiàn)“物有所值”與采購需求管理有著密切的關(guān)系。。22號文明確引入了“需求調(diào)查、審查”等概念，采購人通過選擇適當(dāng)?shù)恼{(diào)查方式，了解與項目相關(guān)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展、同類采購項目歷史情況、更新改造情況和相關(guān)貨物及服務(wù)等，將調(diào)查結(jié)果轉(zhuǎn)化為客觀可量化的技術(shù)要求、商務(wù)要求，從而形成項目采購需求。22號文第七條規(guī)定，采購需求應(yīng)當(dāng)符合法律法規(guī)、政府采購政策和國家有關(guān)規(guī)定，符合國家強制性標(biāo)準(zhǔn)，遵循預(yù)算、資產(chǎn)和財務(wù)等相關(guān)管理制度規(guī)定，符合采購項目特點和實際需要。但值得一提的是，由于部分采購人具有采購崗人員流動性大、工作人員采購專業(yè)化水平不佳等特點，導(dǎo)致部分項目存在需求制定不規(guī)范、不嚴(yán)謹、不完整等情形，最終在政府采購項目履約環(huán)節(jié)表現(xiàn)為項目部分采購需求不符合項目實際需要。

　　科技創(chuàng)新產(chǎn)品在項目需求中較難體現(xiàn)

　　數(shù)據(jù)顯示，截至2023年底，我國高新技術(shù)企業(yè)數(shù)量約40萬家，專精特新中小企業(yè)10.3萬家，國家級科技企業(yè)孵化器1606家，有效發(fā)明專利499.1萬件。高新技術(shù)企業(yè)、專精特新中小企業(yè)等制造的科技創(chuàng)新產(chǎn)品通常是實現(xiàn)重大技術(shù)突破、擁有自主知識產(chǎn)權(quán)的設(shè)備。隨著科技創(chuàng)新產(chǎn)品的品類越來越多，采購人應(yīng)逐步將科技創(chuàng)新產(chǎn)品采購納入政府采購的項目需求中。

　　近年來，在基層政府部門及事業(yè)單位逐漸衍生出公共區(qū)域道路視頻監(jiān)控等安防設(shè)備建設(shè)或改造、醫(yī)療機構(gòu)加快醫(yī)學(xué)影像及手術(shù)機器人等醫(yī)療裝備更新改造、公共區(qū)域文旅設(shè)備的更新提升和城鎮(zhèn)生活污水垃圾處理服務(wù)等社會民生類政府采購項目。而現(xiàn)有的政府采購方式如公開招標(biāo)、競爭性談判等，限制了首臺（套）、重大技術(shù)裝備、專精特新產(chǎn)品等科技創(chuàng)新產(chǎn)品在政府采購領(lǐng)域的發(fā)展。同時，由于科技創(chuàng)新產(chǎn)品市場應(yīng)用時間較短，缺乏政府采購優(yōu)惠政策的支持等，采購人在政府采購項目的設(shè)備參數(shù)需求調(diào)研、項目論證、招標(biāo)流程、履約監(jiān)管等環(huán)節(jié)面臨諸多隱形壁壘。

　　“以舊換新”促進政府采購高質(zhì)量發(fā)展的路徑

　　新一輪“以舊換新”率先在汽車、家電行業(yè)開展，各大電商平臺陸續(xù)推出優(yōu)惠方式刺激消費，挖掘消費潛力。政府采購的主體是各級政府部門、事業(yè)單位和團體組織，是國家最具購買力的單一購買主體和消費主體。結(jié)合“以舊換新”政策，以上主體可以推動政府采購領(lǐng)域的貨物更新迭代，從而提升政務(wù)服務(wù)、切實改善民生服務(wù)、節(jié)省各級財政資金，引領(lǐng)社會需求，助推招標(biāo)采購行業(yè)進一步實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

　　緩解財政資金壓力，優(yōu)化項目資金配置

　　一方面，新一輪“以舊換新”提供的各項優(yōu)惠措施可顯著降低政府采購成本。本輪“以舊換新”堅持市場為主、政府引導(dǎo)，加大財稅、金融、投資等政策支持力度，突出市場導(dǎo)向的同時，也配套有中央和地方財政的政策支持。政府辦公大樓、行政服務(wù)大廳、醫(yī)院學(xué)校等，辦公電腦、空調(diào)、電梯、公務(wù)用車等基礎(chǔ)保障設(shè)備陸續(xù)存在更新改造、升級換代的需求。結(jié)合新一輪“以舊換新”政策，老舊電梯更新?lián)Q代、行政服務(wù)系統(tǒng)提升、更換新能源公務(wù)車等具體優(yōu)惠措施，能夠有效拉動必要設(shè)備的置換需求，節(jié)省大筆財政資金的同時，可充分調(diào)動企業(yè)參與政府采購項目的積極性，在存量中挖掘增量，不斷激發(fā)市場活力。

　　另一方面，新一輪“以舊換新”有助于政府相關(guān)部門盤活國有資產(chǎn)，增加財政收入。根據(jù)《財政部關(guān)于盤活行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的指導(dǎo)意見》（財資〔2022〕124號），部分行政事業(yè)單位的國有資產(chǎn)存在統(tǒng)籌不夠、使用效益不高的現(xiàn)象，有必要加快推進行政事業(yè)單位各類國有資產(chǎn)盤活利用，促進資產(chǎn)整合和優(yōu)化配置。新一輪“以舊換新”能夠助力盤活國有資產(chǎn)、提升財政收入，從而達到優(yōu)化政府采購項目資金配置、提高項目節(jié)資率的目的，以此緩解財政資金壓力。

　　優(yōu)化項目需求編制，提升需求專業(yè)程度

　　近年來，符合條件的學(xué)校陸續(xù)開展實驗教學(xué)測評改革建設(shè)、置換先進教學(xué)及科研技術(shù)設(shè)備，以助力健全優(yōu)質(zhì)教育體系。具備條件的醫(yī)療機構(gòu)改、擴、建，加快醫(yī)學(xué)影像及手術(shù)治療等醫(yī)療裝備更新改造、手術(shù)室及病房環(huán)境改造提升等，以加強高效醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)。不同地區(qū)陸續(xù)開展重點公共區(qū)域和道路視頻監(jiān)控等安防設(shè)備改造，以打造幸福宜居的智慧、平安城市。諸如此類項目的開展，表明政府采購項目逐步聚焦在教育服務(wù)、醫(yī)療設(shè)備、交通運輸、養(yǎng)老服務(wù)、市政環(huán)衛(wèi)等重點民生領(lǐng)域。

　　7號文圍繞社會基礎(chǔ)設(shè)施、人民居住環(huán)境、交通運輸設(shè)備、醫(yī)療診斷設(shè)備實施更新行動，提出加快建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域設(shè)備更新、支持交通運輸設(shè)備和老舊農(nóng)業(yè)機械更新、提升教育文旅醫(yī)療設(shè)備水平等行動。由此可見，以上社會民生類項目可與新一輪“以舊換新”實現(xiàn)較好結(jié)合。

　　各采購單位在做政府采購項目需求調(diào)研期間，可充分結(jié)合“以舊換新”的政策大背景，融入更多的創(chuàng)新力、創(chuàng)造力，更大限度地優(yōu)化政府采購不同類型項目的更新改造方案，提升政府采購項目需求精準(zhǔn)程度、達到“從有到優(yōu)”目的。同時，通過發(fā)揮財政資金效益，減少浪費，通過委托采購代理機構(gòu)或者其他第三方機構(gòu)開展專業(yè)的采購需求調(diào)查，提升項目需求的完整性、規(guī)范性，然后回溯到項目預(yù)算資金編制源頭，有效提升財政資金預(yù)算管理，更好地做到“將資金花在刀刃上”。

　　以科技創(chuàng)新引領(lǐng)政府采購高質(zhì)量發(fā)展

　　本輪“以舊換新”在實施標(biāo)準(zhǔn)提升行動中，提到要加快完善能耗、排放、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，如完善風(fēng)力發(fā)電機、光伏設(shè)備及產(chǎn)品升級與退役等標(biāo)準(zhǔn)。近年來，政府采購品目不斷優(yōu)化完善，衍生了光伏發(fā)電、能源管理、照明節(jié)能、能耗監(jiān)控等系統(tǒng)建設(shè)或升級改造類政府采購項目。相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的完善，將有效解決采購人在項目需求制定過程中因技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不完善產(chǎn)生的后續(xù)問題，促進綠色產(chǎn)品的推廣和應(yīng)用。結(jié)合本輪“以舊換新”，黨政機關(guān)、學(xué)校、醫(yī)院等行政事業(yè)單位，能夠不斷擴大政府綠色采購范圍、加大綠色產(chǎn)品采購力度，助推綠色采購政策落地實施，促進政府采購高質(zhì)量發(fā)展。

　　2022年7月發(fā)布的第二版《中華人民共和國政府采購法（修訂草案征求意見稿）》和2024年4月發(fā)布的《政府采購合作創(chuàng)新采購方式管理暫行辦法》均對合作創(chuàng)新采購方式予以明確，對采購人邀請供應(yīng)商合作研發(fā)創(chuàng)新產(chǎn)品提供了法律及政策保障。2023年7月發(fā)布的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于促進民營經(jīng)濟發(fā)展壯大的意見》更是提出要“加大政府采購創(chuàng)新產(chǎn)品力度，發(fā)揮首臺（套）保險補償機制作用，支持民營企業(yè)創(chuàng)新產(chǎn)品迭代應(yīng)用”。以7號文提到的醫(yī)療設(shè)備為例，隨著高質(zhì)量發(fā)展理念不斷深入推進，全國各級醫(yī)院將迎來新一輪醫(yī)療設(shè)備的升級換代，如醫(yī)學(xué)影像、放射治療、遠程診療、手術(shù)機器人等國內(nèi)科技創(chuàng)新產(chǎn)品，逐漸實現(xiàn)國產(chǎn)替代。隨著新一輪大規(guī)模設(shè)備更新潮的來臨，采購人可結(jié)合本輪“以舊換新”將科技創(chuàng)新產(chǎn)品、科技創(chuàng)新需求納入項目需求管理范圍內(nèi)，在項目需求調(diào)研階段充分論證科技創(chuàng)新產(chǎn)品應(yīng)用以及替代落后產(chǎn)品設(shè)備的可行性，擴大科技創(chuàng)新產(chǎn)品在政府項目的應(yīng)用范圍，從而推動企業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈升級改造，助推政府采購高質(zhì)量發(fā)展。

　?。ㄗ髡邌挝唬焊吡裘鳌⒃迳?，深圳交易集團有限公司南山分公司；柯楊敏，深圳交易研究院有限公司）

　　責(zé)編：昝妍；編輯：張曼琳

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