劉曼茹（宣城經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)管理委員會(huì)）

　　摘要：地方政府融資平臺(tái)是地方政府為方便投融資和規(guī)避法律風(fēng)險(xiǎn)而成立的具有獨(dú)立法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，在推進(jìn)我國地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中起到了重要作用。地方政府融資平臺(tái)的快速發(fā)展也帶來了一系列問題，尤其是其信貸規(guī)模的迅速擴(kuò)大，對我國地方政府性債務(wù)、銀行資產(chǎn)質(zhì)量產(chǎn)生了較大的負(fù)面影響。因此，相關(guān)部門必須采取針對性的措施，對其債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效管控，以促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

　　關(guān)鍵詞：地方政府融資平臺(tái)；債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；管理

　　21世紀(jì)初，國際上發(fā)生的一系列債務(wù)危機(jī)為我國地方政府融資平臺(tái)敲響了警鐘，正如美國開國元?jiǎng)准s翰·亞當(dāng)斯所言，要擊敗和奴役一個(gè)國家有兩種方式：劍和債，債務(wù)可能使一個(gè)國家失去約束而自我擊敗。地方政府融資平臺(tái)在我國地方政府的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起著重要的促進(jìn)作用，但是其快速發(fā)展也帶來了一系列的問題，容易使當(dāng)?shù)卣萑雮鶆?wù)危機(jī)。當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展與財(cái)政收入增速下降已成為新常態(tài)，這迫使我們必須關(guān)注地方政府融資平臺(tái)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題，并采取相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)管理措施，以減少其對經(jīng)濟(jì)發(fā)展所造成的負(fù)面影響。

　　地方政府融資平臺(tái)債務(wù)產(chǎn)生的原因

　　一、過度投融資動(dòng)機(jī)

　　1.地方政府的過度投融資動(dòng)機(jī)。從主觀層面來說，任期制下的政策制定者面臨著任期較短但考核周期較長的問題，從自身政治利益出發(fā)，過度投融資的行為就有可能發(fā)生。從客觀層面來說，外部制度設(shè)計(jì)不完善、考核機(jī)制不合理等因素都會(huì)強(qiáng)化政策制定者的過度投融資動(dòng)機(jī)。此外，當(dāng)某一地方政府通過建立地方政府融資平臺(tái)向銀行機(jī)構(gòu)申請基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)貸款，地方政府由此獲得預(yù)算外的財(cái)政支持時(shí)，其他地方政府就可能會(huì)采取相同的辦法?；谪?cái)政機(jī)會(huì)主義的投融資動(dòng)機(jī)讓各地方政府易產(chǎn)生非理性決策。

　　2.銀行機(jī)構(gòu)的過度投融資動(dòng)機(jī)。銀行貸款是地方政府融資平臺(tái)進(jìn)行融資的主要途徑，銀行機(jī)構(gòu)普遍默認(rèn)地方政府為地方政府融資平臺(tái)債務(wù)的“最后擔(dān)保人”。因此，銀行機(jī)構(gòu)在考察地方政府融資平臺(tái)時(shí)，除了對其財(cái)務(wù)狀況、貸款項(xiàng)目盈利狀況等進(jìn)行評估，也會(huì)對地方政府財(cái)政收支狀況和相應(yīng)的扶持政策予以關(guān)注。銀行機(jī)構(gòu)還會(huì)對整個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行評估，確保地方政府擁有充足的資金對地方政府融資平臺(tái)債務(wù)進(jìn)行“兜底”。若一家銀行機(jī)構(gòu)通過對地方政府融資平臺(tái)授信，獲得大量具有地方政府“兜底”的貸款資源時(shí)，其他銀行機(jī)構(gòu)也會(huì)以相同的方式來擴(kuò)大其貸款規(guī)模。當(dāng)前，銀行機(jī)構(gòu)之間的競爭日趨白熱化，地方政府融資平臺(tái)成為其爭奪的對象，銀行機(jī)構(gòu)通過不斷降低貸款審查標(biāo)準(zhǔn)以擴(kuò)大自身的授信規(guī)模，在一定程度上忽視了地方政府融資平臺(tái)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，基于財(cái)政機(jī)會(huì)主義的投融資動(dòng)機(jī)也會(huì)讓各銀行機(jī)構(gòu)產(chǎn)生非理性決策。

　　二、非理性的地方政府融資市場

　　地方政府融資平臺(tái)與銀行機(jī)構(gòu)的關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜。一方面，銀行機(jī)構(gòu)對地方政府融資平臺(tái)的政府背景青睞有加，默認(rèn)其債務(wù)有地方政府的隱性擔(dān)保；另一方面，地方政府融資平臺(tái)的主要投資領(lǐng)域具有公益性特點(diǎn)，收益低、投資回報(bào)期長，金融機(jī)構(gòu)對其缺乏有效監(jiān)管。在“公地”型的地方政府融資市場上，各個(gè)銀行機(jī)構(gòu)都以理性經(jīng)濟(jì)人的角色進(jìn)行經(jīng)濟(jì)決策，最終導(dǎo)致整個(gè)市場上的信貸投放量大于效用最大時(shí)的信貸需求。

　　三、地方政府過多參與市場

　　1.地方政府過多參與市場。從淺層次上講，地方政府融資平臺(tái)是地方政府收支失衡的結(jié)果。從深層次來看，地方政府融資平臺(tái)是我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的特殊產(chǎn)物。隨著市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，地方政府逐步演化為相對獨(dú)立的行政和經(jīng)濟(jì)主體，但是，由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的慣性，部分地方政府仍過多參與市場，使地方政府性債務(wù)問題形成惡性循環(huán)。

　　2.地方政府收入與支出失衡。1994年，我國實(shí)施分稅制改革，中央和地方政府的收入分配由原來不確定的協(xié)商制轉(zhuǎn)變?yōu)榉ǘǖ姆侄愔啤７侄愔茖?shí)質(zhì)上是中央和地方之間的一次收入分配改革，將穩(wěn)定的稅收收入從地方政府轉(zhuǎn)移到中央政府，地方政府收入因此大幅度減少，但地方政府的支出責(zé)任卻沒有改變，導(dǎo)致地方政府收支失衡進(jìn)一步擴(kuò)大。日益增加的財(cái)政壓力使得地方政府熱衷于建立地方政府融資平臺(tái)以突破《中華人民共和國預(yù)算法》中關(guān)于“不列赤字”的制約，以獲得附加的金融資源。3.市政建設(shè)支出與稅收收入之間存在差距。地方政府融資平臺(tái)通過進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資，可以在短期內(nèi)募集大量的資金，減少了財(cái)政資金與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的供需沖突。但是負(fù)債資金的增加，必然會(huì)進(jìn)一步擴(kuò)大地方政府融資平臺(tái)的債務(wù)積累。

　　地方政府融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)類型

　　一、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)

　　地方政府融資平臺(tái)具有地方政府背景，在進(jìn)行融資的過程中，雖然表面上看是獨(dú)立法律主體進(jìn)行的市場化行為，實(shí)際上無論是項(xiàng)目還是還本付息，其資金來源都與背后的地方政府息息相關(guān)。從根本上講，地方政府融資平臺(tái)的負(fù)債行為是地方政府的負(fù)債行為，因此，地方政府融資平臺(tái)的過度投融資行為，必然會(huì)加大政府的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，出于對社會(huì)穩(wěn)定的考慮，對于地方政府融資平臺(tái)引發(fā)的各類風(fēng)險(xiǎn)，地方政府通常會(huì)“出手救助”，進(jìn)一步加大了政府的財(cái)政壓力。

　　二、金融風(fēng)險(xiǎn)

　　受地方政府融資平臺(tái)自身的特點(diǎn)和現(xiàn)行政策的限制，地方政府融資平臺(tái)的融資渠道主要為依托項(xiàng)目資產(chǎn)向銀行機(jī)構(gòu)進(jìn)行項(xiàng)目貸款，還本付息的資金來源除了地方政府融資平臺(tái)本身的經(jīng)營收入，還有地方政府土地出讓金和財(cái)政撥款，很容易引發(fā)金融風(fēng)險(xiǎn)。如果地方政府財(cái)政壓力增加，對地方政府融資平臺(tái)的撥款就會(huì)減少，或者土地價(jià)格降低，導(dǎo)致地方政府土地資產(chǎn)價(jià)值下降，都會(huì)使地方政府融資平臺(tái)資金鏈斷裂，引發(fā)金融風(fēng)險(xiǎn)。在這個(gè)過程中，一個(gè)貸款項(xiàng)目的兌付風(fēng)險(xiǎn)往往會(huì)由單一銀行機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)移到整個(gè)金融系統(tǒng)，最后引發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。

　　三、信用風(fēng)險(xiǎn)

　　地方政府融資平臺(tái)的主要業(yè)務(wù)范圍為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，投資建設(shè)周期較長，收益較少，之所以可以在金融市場上獲得債務(wù)資金，一方面，是因?yàn)榻鹑跈C(jī)構(gòu)青睞于地方政府融資平臺(tái)的政府背景；另一方面，在于地方政府融資平臺(tái)可以利用土地使用權(quán)和房產(chǎn)進(jìn)行抵押，對項(xiàng)目進(jìn)行“打包”貸款。如果貸款項(xiàng)目無法獲得預(yù)期的收益，那么“打包”項(xiàng)目的現(xiàn)金流收入就不能覆蓋貸款還本付息的需求，此時(shí)信用風(fēng)險(xiǎn)就顯得尤為突出。

　　四、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)

　　地方政府融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)也可以轉(zhuǎn)移到社會(huì)層面，從而引發(fā)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。土地出讓及其開發(fā)收益是地方政府融資平臺(tái)償債的主要來源，決定了地方政府會(huì)征用更多的土地并保持更高的房地產(chǎn)價(jià)格，以維系地方政府融資平臺(tái)資金鏈的運(yùn)轉(zhuǎn)，而高房價(jià)會(huì)引發(fā)一系列民生問題。同時(shí)，地方政府融資平臺(tái)過度參與到經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，擠占了大量民營經(jīng)濟(jì)的發(fā)展空間，極易造成“國進(jìn)民退”的現(xiàn)象。

　　地方政府融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理的對策

　　一、建立財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警管理機(jī)制

　　地方政府融資平臺(tái)的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)并不是突然爆發(fā)的，對此，地方政府可以通過預(yù)警信號洞察財(cái)政形勢，識別出財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，從而采取早期干預(yù)措施來阻止風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。因此，可以通過建立財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)早期預(yù)警機(jī)制，識別和管理財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，如設(shè)置一系列財(cái)政指標(biāo)閾值，當(dāng)指標(biāo)突破閾值時(shí)，就要采取相應(yīng)的措施。1.提高債務(wù)信息透明度。（1）增加債務(wù)信息披露內(nèi)容，將債務(wù)信息以及重要債務(wù)指標(biāo)逐一對外發(fā)布。（2）加強(qiáng)與國際金融機(jī)構(gòu)的溝通與合作。在建立財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警管理機(jī)制方面，國際金融機(jī)構(gòu)積累了大量寶貴經(jīng)驗(yàn)，與其開展合作可以借鑒經(jīng)驗(yàn)和吸取教訓(xùn)。（3）繼續(xù)推廣使用地方政府性債務(wù)管理系統(tǒng)。目前，全國地方政府性債務(wù)信息均在該系統(tǒng)中得到全面錄入與維護(hù)，在提高我國地方政府性債務(wù)透明度與規(guī)范債務(wù)管理方面發(fā)揮了重要作用。

　　2. 建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)閾值系統(tǒng)。（1）建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)督體系。該體系包括早期預(yù)警指標(biāo)、指標(biāo)預(yù)警閾值以及具體責(zé)任部門。（2）相關(guān)責(zé)任部門實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)監(jiān)督早期預(yù)警指標(biāo)、比較指標(biāo)以及閾值水平，一旦觸發(fā)閾值，可迅速啟動(dòng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。（3）地方政府在債務(wù)預(yù)警狀態(tài)下對相關(guān)部門發(fā)出警告，并要求其及時(shí)采取措施改善地區(qū)債務(wù)狀況及指標(biāo)水平。一旦指標(biāo)恢復(fù)正常，債務(wù)預(yù)警狀態(tài)解除。

　　二、加強(qiáng)對地方政府性債務(wù)的全流程管理

　　1.進(jìn)行地方政府債務(wù)限額管理。政府債務(wù)限額是指對政府性債務(wù)規(guī)模設(shè)置上限以避免政府性債務(wù)無序擴(kuò)張和風(fēng)險(xiǎn)的蔓延，是保證公共財(cái)政穩(wěn)定與經(jīng)濟(jì)增長的重要措施。在政策層面設(shè)計(jì)地方政府債務(wù)限額管理的相關(guān)規(guī)則，既可保證資本市場對地方發(fā)展的推動(dòng)作用，又能促進(jìn)地方政府的可持續(xù)發(fā)展。但是，在對地方政府債務(wù)限額設(shè)定時(shí)還存在兩難的問題，限額設(shè)定過低會(huì)阻礙地方政府的融資從而影響地方發(fā)展，限額設(shè)定過高則會(huì)引發(fā)地方政府過度負(fù)債，影響地方可持續(xù)發(fā)展。因此，在設(shè)定地方政府債務(wù)限額時(shí)必須考慮以下幾個(gè)方面：（1）中央政府與地方政府可用于償債的財(cái)政空間。（2）地方發(fā)展所需的融資規(guī)模以及現(xiàn)有債務(wù)數(shù)量。（3）準(zhǔn)確把握地方政府隱性債務(wù)數(shù)量。（4）建立債務(wù)動(dòng)態(tài)監(jiān)測機(jī)制。（5）債務(wù)限額管理規(guī)則應(yīng)與其他機(jī)制相協(xié)調(diào)。

　?。?擴(kuò)大地方政府債券發(fā)行自主權(quán)。對此，相關(guān)部門可采取以下措施：（1）逐步放寬地方政府債券發(fā)行條件。在建立完善發(fā)行機(jī)制以及監(jiān)管措施的前提下，地方政府可以自主發(fā)行地方政府債券。（2）與地方政府自主發(fā)行債券相對應(yīng)的，是對地方政府信用評級的建立和完善。地方政府應(yīng)將評級機(jī)構(gòu)的評級結(jié)果，作為地方政府債券發(fā)行的前提條件以及利率基礎(chǔ)。目前，我國地方政府的信用評級意愿并不高，無論是借貸雙方都高度依賴中央擔(dān)保，長此以往會(huì)形成惡性循環(huán)。因此，必須進(jìn)一步規(guī)范地方政府信用評級工作，促進(jìn)地方政府債券市場的健康發(fā)展。

　　三、合理劃分中央和地方政府的責(zé)任

　　1.合理劃分中央和地方政府在公共服務(wù)領(lǐng)域的事權(quán)責(zé)任。借鑒其他國家的經(jīng)驗(yàn)，可采取財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配的做法。（1）適度加強(qiáng)中央政府的財(cái)政事權(quán)。國防、外交以及國家安全等重大事項(xiàng)應(yīng)為中央事權(quán)和支出責(zé)任事項(xiàng)。（2）明確中央和地方政府的共同責(zé)任事項(xiàng)。教育、醫(yī)療以及社會(huì)保障等公共服務(wù)事項(xiàng)支出責(zé)任由中央和地方政府共同承擔(dān)。（3）明確地方政府的責(zé)任。將具有明顯地域性特點(diǎn)的公共服務(wù)事項(xiàng)交由地方政府承擔(dān)，由地方政府集中財(cái)力更好地為群眾提供地方公共服務(wù)。

　　2.拓寬地方政府收入途徑。通過收入改革來增加地方政府財(cái)力是調(diào)整中央和地方政府責(zé)任的有益補(bǔ)充，同時(shí)也是日益擴(kuò)大的地方政府性債務(wù)的要求。完善相關(guān)法律法規(guī)，使地方政府獲得與其事權(quán)相匹配的財(cái)權(quán)。透明、可靠、可預(yù)見的轉(zhuǎn)移支付制度有助于地方政府擁有更加穩(wěn)定的收入來源，減少對土地出讓收益的過度依賴，保障地方政府有足夠的資金提供基礎(chǔ)公共服務(wù)。同時(shí)，政府必須減少對市場經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的直接參與，把主要精力放在其公共管理職能的發(fā)揮上，從“管理型政府”向“服務(wù)型政府”轉(zhuǎn)變。

　　參考文獻(xiàn)

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　　作者簡介：劉曼茹，碩士，中級經(jīng)濟(jì)師，研究方向?yàn)檎畟鶆?wù)風(fēng)險(xiǎn)管理。

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