文/張敏恒

　　2025年新年伊始，A代理機構收到一家國有企業(yè)集團的文件通知，要求限期清退A代理機構代理的該集團2023年度所有項目的標書費用〔指《中華人民共和國招標投標法實施條例》（以下簡稱《招標投標法實施條例》）第十六條第二款規(guī)定的招標人發(fā)售資格預審文件、招標文件收取的費用〕，理由是進一步規(guī)范集團招投標相關工作，完成審計整改工作要求。A代理機構通過調查發(fā)現(xiàn)，全國范圍內有不少招標代理機構都遇到過類似情況。招標代理機構收取標書費用的行為是否合法合規(guī)，是否存在違法違規(guī)問題，審計部門的審查結論與招標代理行業(yè)的看法并不完全一致。招標代理機構是否應該退回已經收取的標書費用，該如何妥善處理這一問題等，急需明確的合規(guī)操作依據(jù)。

　　標書費用收取合法合規(guī)，但在電子招投標方式中存在爭議

　　《招標投標法實施條例》第十六條，《工程建設項目貨物招標投標辦法》（國家發(fā)展改革委等七部門令第27號，以下簡稱27號令）第十四條等均明確規(guī)定，招標人發(fā)售資格預審文件、招標文件收取的費用應當限于補償印刷、郵寄的成本支出，不得以營利為目的?！豆こ探ㄔO項目施工招標投標辦法》（國家計委等七部門令第30號，以下簡稱30號令）第十五條規(guī)定，“對招標文件或者資格預審文件的收費應當限于補償印刷、郵寄的成本支出，不得以營利為目的。對于所附的設計文件，招標人可以向投標人酌收押金；對于開標后投標人退還設計文件的，招標人應當向投標人退還押金”。從以上法規(guī)和部門規(guī)章的規(guī)定來看，招標代理機構收取標書費用是有合法合規(guī)依據(jù)的。但上述法規(guī)和部門規(guī)章明確要求，收費要合理，即“收取的費用應當限于補償印刷、郵寄的成本支出，不得以營利為目的”。因此，招標代理機構收取的標書費用是否存在違法違規(guī)問題，需要進一步甄別。傳統(tǒng)的線下招投標方式，招標代理機構發(fā)售紙質招標文件，收取用于補償印刷、郵寄成本的標書費用，似乎沒有太多爭議。但是，隨著電子招投標的發(fā)展，采取電子招投標方式時招標代理機構能否收取標書費用，存在較大爭議。

　　《招標投標法實施條例》、27號令、30號令等文件出臺時，招投標采用的還是傳統(tǒng)的線下招投標方式，相關章節(jié)約束規(guī)范的實際上是線下招投標程序。為了規(guī)范電子招投標活動，促進電子招投標健康發(fā)展，國家發(fā)展和改革委員會（以下簡稱國家發(fā)展改革委）等八部委于2013年聯(lián)合印發(fā)了《電子招標投標辦法》（國家發(fā)展改革委等八部委令第20號，以下簡稱20號令）。20號令第九條規(guī)定：“電子招標投標交易平臺應當允許社會公眾、市場主體免費注冊登錄和獲取依法公開的招標投標信息，為招標投標活動當事人、行政監(jiān)督部門和監(jiān)察機關按各自職責和注冊權限登錄使用交易平臺提供必要條件。”該條款明確了免費注冊登錄和獲取依法公開招投標信息的要求。依據(jù)《招標公告和公示信息發(fā)布管理辦法》（國家發(fā)展改革委令第10號）第二條“本辦法所稱招標公告和公示信息，是指招標項目的資格預審公告、招標公告、中標候選人公示、中標結果公示等信息”的規(guī)定，招標文件并不屬于依法公開的信息，即不屬于20號令規(guī)定的免費獲取的信息范疇。20號令第十八條規(guī)定：“招標人或者其委托的招標代理機構應當及時將數(shù)據(jù)電文形式的資格預審文件、招標文件加載至電子招標投標交易平臺，供潛在投標人下載或者查閱。”該條款表述的是“供潛在投標人下載或者查閱”，并未提及免費下載。在電子招投標活動中，招標文件加載到系統(tǒng)中需要通過網(wǎng)絡信息傳輸，網(wǎng)絡信息傳輸會產生網(wǎng)絡使用費，且存在電子交易平臺收取交易使用費的情形。因此，招標代理機構在電子招投標過程中確實會產生費用，這可類比為線下招投標中的郵寄費用，在電子招投標場景下轉化為信息傳輸費用和平臺使用費用?；诖耍頇C構收取標書費用以彌補信息傳輸費用和平臺使用費用的成本并無不妥。當然，作為代理機構，需要注意的是標書收費一定要合理，只能用于補償成本，不得以營利為目的，不得出現(xiàn)超出成本收費的違法違規(guī)情形。

　　審計部門應當依法審計，不宜干預代理機構合法收取標書費用

　　依法收取標書費用合法合規(guī)，但為什么實踐中會有如此大的爭議？地方審計部門對招投標活動的審計結束后提出整改意見，要求退還已經收取的標書費用，而不是要求退還超出成本收取的費用。這說明從審計的角度來看，招標代理機構收取標書費用，不管是屬于彌補成本，還是超出成本，都是違規(guī)的。依據(jù)《中華人民共和國審計法》第三條“審計機關依照法律規(guī)定的職權和程序，進行審計監(jiān)督。審計機關依據(jù)有關財政收支、財務收支的法律、法規(guī)和國家其他有關規(guī)定進行審計評價，在法定職權范圍內作出審計決定”的規(guī)定，審計工作應當依法進行，對于招投標活動領域的審計，也必須依據(jù)招投標領域的法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件等開展，而不能依據(jù)審計部門從嚴管理制度、主觀認識認定。目前，國家層面招投標領域的法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件并無禁止收取標書費用的規(guī)定，審計部門認定標書費用收取違規(guī)，缺乏法律依據(jù)。部分地方審計部門強制推行“一刀切”式禁令，禁止收取招投標項目標書費用，這一做法與《優(yōu)化營商環(huán)境條例》（國務院令第722號，以下簡稱722號令）政策也不相符。722號令第十一條規(guī)定：“市場主體依法享有經營自主權。對依法應當由市場主體自主決策的各類事項，任何單位和個人不得干預。”社會招標代理機構也是企業(yè)，依法享有經營自主權。招標代理機構合法合規(guī)收取標書費用，審計部門無權進行干預。722號令第六十四條規(guī)定：“沒有法律、法規(guī)或者國務院決定和命令依據(jù)的，行政規(guī)范性文件不得減損市場主體合法權益或者增加其義務，不得設置市場準入和退出條件，不得干預市場主體正常生產經營活動。涉及市場主體權利義務的行政規(guī)范性文件應當按照法定要求和程序予以公布，未經公布的不得作為行政管理依據(jù)。”在招投標領域法律法規(guī)修訂版未出臺之前，如果國務院決定和命令禁止收取標書費用，招標代理機構理應執(zhí)行國務院的規(guī)定，審計部門也可依據(jù)國務院決定和命令進行審計。否則，審計部門不得隨意干預代理機構收取標書費用。

　　規(guī)范文件應表述清晰，不斷完善招投標法律體系

　　從標書費用收取引起的爭議來看，招投標領域法律體系有待進一步完善和明晰。隨著電子招投標的迅速發(fā)展和普及，在成本核算難以界定、招投標領域相關法律法規(guī)修訂版尚未出臺的情況下，建議國家相關部門適時出臺規(guī)范性文件，在不違反上位法的前提下，對標書費用的收取進行規(guī)范。

　　國家相關部門出臺的規(guī)范性文件或者通知，除了對標書費用的收取進行規(guī)范，還應對招投標其他相關實操問題作出明確規(guī)定。例如，國家發(fā)展改革委等十三部門在2022年聯(lián)合發(fā)布的《國家發(fā)展改革委等部門關于嚴格執(zhí)行招標投標法規(guī)制度進一步規(guī)范招標投標主體行為的若干意見》（發(fā)改法規(guī)規(guī)〔2022〕1117號，以下簡稱1117號文）要求，堅決打擊遏制違法投標和不誠信履約行為，加大對違法投標行為的打擊力度，密切關注中標率異常低、不以中標為目的投標的“陪標專業(yè)戶”。重點關注投標人之間存在關聯(lián)關系、不同投標人高級管理人員之間存在交叉任職、人員混用或者親屬關系、經常性“抱團”投標等圍標串標高風險跡象。1117號文將投標人之間存在關聯(lián)關系列入了圍標串標高風險，似乎是認定投標人存在關聯(lián)關系就有圍標串標的風險。這在一定程度上導致審計檢查中，一旦發(fā)現(xiàn)招投標中不同投標人之間存在關聯(lián)關系，就認為項目存在圍標串標問題，與《招標投標法實施條例》第三十四條“與招標人存在利害關系可能影響招標公正性的法人、其他組織或者個人，不得參加投標。單位負責人為同一人或者存在控股、管理關系的不同單位，不得參加同一標段投標或者未劃分標段的同一招標項目投標。違反前兩款規(guī)定的，相關投標均無效”的規(guī)定相違背，審計工作也存在未依法審計的問題。法律法規(guī)只是禁止單位負責人為同一人或者存在控股、管理關系的不同單位，不得參加同一標段投標或者未劃分標段的同一招標項目投標，并沒有禁止所有存在關聯(lián)關系的投標人參與同一招標項目的投標。究其原因，上述文件的表述存在不明晰的地方，導致理解差異。因此，規(guī)范性文件應該表述明晰，避免產生歧義，以進一步完善和明晰招投標法律體系。

　　無論是標書費用收取引發(fā)的爭議，還是投標人關聯(lián)關系所帶來的爭議，都促使我們思考：為了切實保護營商環(huán)境，任何個人和組織不得強制減損市場主體合法權益或者增加其義務。“法無禁止即可為”，審計工作也要合法合規(guī)開展。違法必究，招投標活動的主體，不管是招標人、招標代理機構還是投標人，只要不遵守招投標相關法律法規(guī)規(guī)章制度，都必須受到懲罰，承擔違法的法律后果，招標代理機構如超出成本收取標書費用，應當認定為違法。反之，招標代理機構依法合理收取標書費用，應當受到法律法規(guī)的保護。隨著市場環(huán)境的變化，在不違反法律法規(guī)的前提下，國家相關部門有權作出適宜的規(guī)范性要求，但規(guī)范性要求應當是明晰沒有歧義的，具有實際操作指導意義。如果國家相關部門的規(guī)范性文件明確電子招投標項目的標書費用不得收取，招標代理機構將嚴格按照法律法規(guī)、國家相關部門規(guī)范性要求進行操作，以實現(xiàn)行業(yè)操作的規(guī)范化和專業(yè)化，推動招標采購行業(yè)朝著高質量發(fā)展的方向邁進。

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　　責編：辛美玉

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