文︱秦靜 編輯覃柳笛

　　面對城市更新資金需求大、回報周期長的痛點，唯有多方協(xié)同發(fā)力，才能讓“活水”源源不斷注入城市建設(shè)，推動城市更新從資金消耗型向價值創(chuàng)造型轉(zhuǎn)變。

　　城市更新，資金為要。中共中央辦公廳、國務院辦公廳近日印發(fā)的《關(guān)于持續(xù)推進城市更新行動的意見》明確提出“健全多元化投融資方式”，直面城市化存量時代的關(guān)鍵命題。

　　國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，截至2024年底，我國常住人口城鎮(zhèn)化率達67%，9.4億城鎮(zhèn)居民亟待改善基礎(chǔ)設(shè)施、提升生活品質(zhì)。盡管中央財政已通過預算內(nèi)投資、特別國債等形式投入數(shù)千億元，但如何突破傳統(tǒng)基建的路徑依賴，讓巨額資金猶如“活水”持續(xù)滋養(yǎng)城市生命力，成為破局關(guān)鍵。?

　　破解“錢袋子”難題，“產(chǎn)融結(jié)合+價值再生”的資本循環(huán)體系是重要抓手。國有企業(yè)從全包項目轉(zhuǎn)型為統(tǒng)籌規(guī)劃，發(fā)揮資源整合優(yōu)勢，引導資金高效配置；民營企業(yè)通過物業(yè)經(jīng)營權(quán)證券化，拓寬融資渠道，為城市更新注入活力；居民自籌與社會資本相結(jié)合的多元投入模式，則匯聚各方資金力量。?

　　面對城市更新資金需求大、回報周期長的痛點，唯有多方協(xié)同發(fā)力，才能讓“活水”源源不斷注入城市建設(shè)，推動城市更新從資金消耗型向價值創(chuàng)造型轉(zhuǎn)變。當城市資產(chǎn)被激活，城市發(fā)展不再依賴輸血，而是具備自我造血能力，便能真正實現(xiàn)城市的迭代升級與可持續(xù)發(fā)展。

　　讓城市資產(chǎn)流動起來

　　在城市發(fā)展進程中，國家正以空前力度推動城市煥新，為城市發(fā)展注入強勁動力。“十四五”以來，已累計安排超4700億元中央預算內(nèi)投資，支持城市燃氣、排水等地下管網(wǎng)改造和城鎮(zhèn)老舊小區(qū)、城中村改造等配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；同時，安排增發(fā)國債資金1400億元、超長期特別國債資金超2900億元，助力城市排水防澇和地下管網(wǎng)建設(shè)改造。這些真金白銀的投入，最終都轉(zhuǎn)化為市民身邊實實在在的改變：老舊住宅里新裝的防跌倒扶手、小區(qū)花園中新增的兒童游樂區(qū)、街角郵局變身的社區(qū)圖書館……

　　然而，城市更新并非簡單的拆墻補瓦，它猶如一場精密的手術(shù)，既要守護城市的歷史底蘊，又要植入現(xiàn)代化功能。其難點在于如何整合社會資本、創(chuàng)新金融工具，協(xié)調(diào)多元主體，破解“錢從哪里來”“活由誰來干”“利該怎么分”這三大難題。這不僅關(guān)乎城市的外在面貌，更關(guān)系到城市資產(chǎn)能否真正“活起來”“動起來”。?

　　國企作為城市更新的重要力量，正在經(jīng)歷從“包工頭”到“總導演”的轉(zhuǎn)型。過去十年，憑借低至3%-4%的融資成本，國企主導了大量破舊廠房、老街老巷的改造項目，成績斐然。但隨著城市更新需求的升級，單靠國企“獨舞”已難以滿足發(fā)展需要。重資產(chǎn)投入如同吞金獸，而輕資產(chǎn)運營又缺乏經(jīng)驗。在此背景下，國企開始探索新路徑，如某城市將老舊工業(yè)區(qū)的土地收儲交由國企負責，隨后通過招標引入專業(yè)民企團隊進行商業(yè)運營。國企把控整體方向，民企發(fā)揮靈活創(chuàng)新優(yōu)勢，“國企搭臺、民企唱戲”的模式，既保障了國有資產(chǎn)安全，又激活了市場活力，為城市更新注入新動能。?

　　民企作為城市更新中的“創(chuàng)意大腦”，此前卻因諸多限制難以充分施展拳腳。5%-6%甚至10%以上的融資成本高于國企，較短的物業(yè)租賃期限（國企資產(chǎn)租賃給民企一般為5年）使得投資回報難以保障，這極大束縛了民企的參與熱情。不過，一些試點城市已率先破局，將國有物業(yè)運營權(quán)延長至15年，并出臺稅收分成政策，讓民企看到了長期發(fā)展的希望。政策優(yōu)化后，民企敢于加大投入，積極孵化網(wǎng)紅店鋪、策劃主題活動，推動城市更新從快閃式向長線化轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。?

　　金融工具在城市更新中的作用也在不斷升級，從單一的“鐵鎬”向多功能的“瑞士軍刀”轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)的銀行貸款模式在城市更新中效率較低，如今，資產(chǎn)證券化將老廠房未來租金提前變現(xiàn)，快速籌集改造資金；捆綁開發(fā)型債券將河道整治與文創(chuàng)園區(qū)開發(fā)打包，為投資者提供多元收益；收益權(quán)質(zhì)押則以停車場、廣告位等未來收入進行抵押貸款，實現(xiàn)資金的高效利用。這些創(chuàng)新金融工具如同資金滑輪組，有效撬動了更多社會資本參與城市更新。?

　　破解城市更新難題，還需建立“風險共擔、收益共享”的利益分配機制。在某老城改造項目中，政府讓出20%土地出讓金設(shè)立風險池，國企承擔修路通管等基礎(chǔ)性工作，民企專注商業(yè)運營，銀行提供前三年貼息貸款。通過多方協(xié)作模式，政府收獲了城市品質(zhì)提升，國企完成了社會責任，民企獲取了商業(yè)利潤，銀行也實現(xiàn)了穩(wěn)定收益，各方在合作中實現(xiàn)共贏，打破了“零和博弈”的困局。?

　　當國企轉(zhuǎn)變角色、民企獲得信心、金融工具不斷創(chuàng)新、利益分配更加合理，這本質(zhì)上是生產(chǎn)關(guān)系的重構(gòu)，通過創(chuàng)新合作模式和利益分配機制，喚醒沉睡的城市資產(chǎn)。

　　居民成為“合伙人”

　　當杭州浙工新村548戶業(yè)主自籌4.7億元整體重建危房，當深圳紅崗花園以“產(chǎn)權(quán)面積比例出資+民主協(xié)商”煥新家園，越來越多的居民正從城市更新的“被動受益者”轉(zhuǎn)變?yōu)槭治召Y金的“合伙人”。這一角色轉(zhuǎn)變，不僅開啟了城市更新的全新篇章，更成為撬動基層治理現(xiàn)代化的重要支點。

　　在城市更新進程中，利益共享機制成為激活居民參與熱情的關(guān)鍵。老舊小區(qū)改造的難點在于，如何將居民從旁觀者轉(zhuǎn)化為投資者。杭州浙工新村的解決方式是，通過“原拆原建+擴面補差”模式，讓居民每平方米承擔1350元改造費，同時享受房產(chǎn)增值80萬-200萬元/戶的收益。這種機制的本質(zhì)是產(chǎn)權(quán)價值的顯性化：當居民發(fā)現(xiàn)資金投入與資產(chǎn)升值直接掛鉤，“政府要改”便轉(zhuǎn)化為“我要改”。

　　同時，決策共治為資金自籌模式的可持續(xù)性筑牢根基。資金自籌的順利推進，建立在更加透明的信任體系之上。安徽寧國市某小區(qū)設(shè)立“共管賬戶+業(yè)主監(jiān)督”制度，政府僅補貼20%基礎(chǔ)設(shè)施費用，居民全程參與資金監(jiān)管。這種透明化治理打破了“政府包辦”模式，形成了“權(quán)責對等”的參與機制，讓每一分錢流向都可追溯，也讓居民變?yōu)榱素熑稳恕?/p>

　　政策創(chuàng)新則為居民參與城市更新注入了強大動能。各地紛紛推出務實舉措，如浙江允許提取公積金支付改造費，將居民儲蓄轉(zhuǎn)化為改造資金；福建晉江在老舊小區(qū)改造中建立起“產(chǎn)權(quán)重置+微減容改造+財政反哺”政策體系，通過土地重新征收出讓、居民補差價、返還土地出讓金，系統(tǒng)性破解小產(chǎn)權(quán)房更新困局，實現(xiàn)“三無”（無產(chǎn)權(quán)、無學區(qū)、無配套）向“三有”轉(zhuǎn)化。這些做法通過降低參與成本、明確收益預期，提升居民參與意愿。

　　隨著居民深度參與城市更新，一場從建設(shè)到治理的生態(tài)躍遷正在發(fā)生。資金自籌的真正價值，在于構(gòu)建“投入-增值-反哺”的生態(tài)閉環(huán)。當居民為改造掏腰包，便自然成為社區(qū)治理的主體——城市更新由此從單純的物理工程升維為社會治理實驗。

　　嫁接新質(zhì)生產(chǎn)力基因?

　　從依賴財政投入和短期資本博弈，轉(zhuǎn)向構(gòu)建資本自循環(huán)、要素高效配置的全新體系，城市更新資金模式的變革，為新質(zhì)生產(chǎn)力的培育與壯大提供堅實支撐。?

　　傳統(tǒng)城市更新資金模式容易導致資金投入沉淀，難以形成持續(xù)發(fā)展動能。如今，以無錫藍系列園區(qū)為代表的創(chuàng)新實踐，探索出資本服務增值的自循環(huán)路徑，構(gòu)建起“載體升級-企業(yè)培育-稅收增值”的閉環(huán)。其將建筑空間轉(zhuǎn)化為可增值的生產(chǎn)要素，使每一筆資金投入都成為產(chǎn)業(yè)躍升的助推器，為新質(zhì)生產(chǎn)力的孕育提供了物質(zhì)基礎(chǔ)和資金保障。?

　　資金模式的創(chuàng)新，直接推動城市更新向要素重組平臺轉(zhuǎn)型。無錫藍系列園區(qū)將數(shù)萬平方米工業(yè)遺存改造為數(shù)字產(chǎn)業(yè)聯(lián)合體，依托專門打造的“藍191”服務平臺，整合數(shù)字設(shè)計、微影視等多元業(yè)態(tài)，形成“拆除圍墻即見產(chǎn)業(yè)鏈”的生態(tài)網(wǎng)絡(luò)，吸引110余家企業(yè)集聚。這一過程中，資金不再單純用于空間改造，而是作為“粘合劑”，串聯(lián)起技術(shù)、人才、數(shù)據(jù)等生產(chǎn)要素，打破物理邊界，構(gòu)建起要素自由流動、深度融合的“反應容器”，為新質(zhì)生產(chǎn)力的發(fā)展創(chuàng)造良好生態(tài)。資金模式變革推動利益聯(lián)結(jié)機制的創(chuàng)新，進一步驅(qū)動新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展。無錫藍系列園區(qū)首創(chuàng)的“服務換股權(quán)”模式，以億元孵化基金為紐帶，突破傳統(tǒng)“房東-租客”關(guān)系，將投資方、運營方與企業(yè)深度綁定。投資方通過種子基金分享企業(yè)成長紅利，運營方憑借服務能力獲取增值收益，企業(yè)則獲得發(fā)展所需資源，形成“載體-服務-資本”的三角共贏格局。這種利益共享機制，有效激發(fā)了各方參與城市更新、培育新質(zhì)生產(chǎn)力的積極性，保障了資金投入的持續(xù)回報和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新的持久動力。?

　　在創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的浪潮下，城市更新已不再局限于物理空間的改造，而是躍升為重組生產(chǎn)要素、激活新質(zhì)生產(chǎn)力的實踐。未來，城市更新將超越“投入-產(chǎn)出”的線性思維，讓每一分資金投入都轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力躍升的基因，讓每個改造項目都成為創(chuàng)新載體，推進城市結(jié)構(gòu)優(yōu)化、功能完善、文脈賡續(xù)、品質(zhì)提升，推動城市高質(zhì)量發(fā)展。

　　（作者系國家發(fā)展改革委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心規(guī)劃設(shè)計部主任規(guī)劃師、正高級工程師）

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