案例簡介

　　美國和加拿大與歐盟關于肉牛激素使用和貿易限制的爭端前后持續(xù)了整整30年，從1982年就已經開始，到2012年才基本解決。爭端的背景則可進一步追溯到20世紀50年代美國開始將內生人造生長激素用于養(yǎng)牛。當時繼美國之后，加拿大等國也開始效仿美國的做法。到20世紀70年代，包括法國在內的一些歐洲國家也在用激素刺激肉牛生長。這些做法最初并沒引起太多注意，但1981年較早時候發(fā)布的一份報告打破了先前的沉寂。這份報告指出，意大利兒童因食用進口含激素食品出現了乳房過大的現象。此事引發(fā)了歐洲社會對健康安全的擔憂，有人擔心含生長激素的食品可能導致癌癥、神經系統紊亂和其他疾病，一些消費者舉行了針對來自使用激素國家的進口食品的抵制和抗議活動。

　　1981年7月，歐洲理事會頒發(fā)了禁止對肉牛使用激素的安全指令（81/602號），規(guī)定各成員國必須在1982年8月7日前制訂出具體法規(guī)，禁止使用含激素添加劑飼養(yǎng)牲畜，禁止屠宰和銷售此類牲畜及其制品。在頒布禁令的同時，歐共體也組織了一個由22名頂尖科學家組成的科學工作組尋找科學依據。這一禁令遭到美國和加拿大的堅決反對。后者認為，禁令是“借技術標準之名，行貿易保護主義之實”。1982年科學工作組發(fā)布的中期研究報告沒有發(fā)現使用激素的有害反應。1985年12月31日，歐委會再次頒布了禁止使用內生激素的法令，完全禁止使用人造激素，只允許治療和畜牧學研究有個別例外。1987年8月，科學工作組最終報告出臺，依然認為所研究的人造激素是安全的。GATT曾于1989年協調解決這一爭端，但最終不了了之。

　　1995年WTO成立后，各方就此爭端提起的訴訟涉及5個錯綜復雜的案件。1996年1月26日，美國首次向WTO起訴歐盟（歐共體于1993年被歐盟取代）（DS26）。作為回應，歐盟在同年4月18日針對1987年12月24日美國總統令（No.5759）提起訴訟（DS39），指控其提高進口歐盟產品的關稅。1996年7月28日，加拿大也就歐盟禁令向WTO提起訴訟（DS48）。

　　1997年8月18日，DS26專家組和DS48專家組發(fā)布報告認為歐盟違規(guī)。歐盟于1997年9月24日請求復議。1998年1月16日發(fā)布的復審報告對專家組報告的大部分觀點和結論予以支持，只是做了一點微小調整。1998年4月8日，歐盟申請仲裁，但依舊沒能獲得支持，只好接受裁決。

　　之后，由于美國和加拿大對歐盟執(zhí)行裁決不滿，爭端又起，并且進一步升級。1999年4月28日，歐盟表示難以在規(guī)定期限（當年5月13日前）執(zhí)行裁決。美國和加拿大很快（1999年6月3日）請求授權報復。歐盟則以在無激素牛肉中查出禁用激素為由重新恢復禁令，同時請求對美國和加拿大的報復要求進行仲裁。1999年7月12日發(fā)布的仲裁報告原則上支持美國和加拿大的立場。兩個星期后（1999年7月26日），美加正式獲得報復授權。歐盟遭到制裁的產品包括豬肉、牛肉、鵝肝、奶酪和芥末等，制裁措施是對這些產品征收100%的懲罰性關稅。

　　到了2003年10月，歐盟稱其已按要求修改了先前禁令，要求美加取消制裁。與此同時，歐盟也向WTO提交相關研究報告，證明所研究的睪酮、孕酮、醋酸、玉米赤霉醇、雌二醇17貝塔和醋酸甲地孕酮等6種激素中（前5種有國際標準，最后一種沒有），雌二醇17貝塔是致癌物，即使肉類中只有少量殘留，也會導致惡性腫瘤發(fā)生，而兒童是最容易受到影響的人群。

　　歐盟2003年11月7日出臺的新指令（2003/74/EC）根據上述科研報告永久性禁用“雌二醇17貝塔”，其余5種促生長激素被列入暫時性禁用行列，從2004年10月起執(zhí)行。美加兩國認為歐盟新指令依舊缺乏科學依據或對其依據表示懷疑，認定歐盟并未充分執(zhí)行裁決。2003年12月1日，歐盟認為美國可請WTO進行多邊裁決，美國則讓歐盟申請啟動。就這樣推來推去也就不了了之。最后美加兩國在2004年繼續(xù)制裁，此行為又遭到歐盟訴訟。

　　2004年11月8日，歐盟訴美國（DS320）和加拿大（DS321）持續(xù)對歐制裁。爭端解決機制于2005年6月5日成立專家組，但專家組報告到2008年3月31日才發(fā)布。按專家組的話說，案件過于復雜，牽涉到管理和程序問題，以及復雜的科學問題，根本沒辦法在6個月完成報告。審理工作一拖再拖，因而錯過了2006年3月、2006年10月、2007年6月、2007年10月幾個承諾的發(fā)布日期。這份盼望已久的報告初步裁定美國、加拿大敗訴。然而，控辯雙方對此報告都不滿意，均要求復議。復審報告也沒能按期完成。2008年10月16日發(fā)布的復審報告推翻了先前的某些裁決，但對大部分還是予以支持。

　　2008年12月22日，歐盟主動提出與美加兩國磋商，相關談判繼續(xù)進行。2011年3月17日，歐盟和美、加分別達成諒解備忘錄。美加同意解除對歐盟部分產品制裁，歐盟同意增加不含激素牛肉進口配額。2012年3月14日，歐洲議會通過了增加進口美國和加拿大不含激素牛肉進口配額的提案，牛肉爭端才算解決。

　　主要分歧抗辯

　　圍繞本爭端抗辯的主要依據是WTO成員1994年簽署的《關于衛(wèi)生和植物衛(wèi)生措施的WTO協議諒解書》（簡稱SPS協議）。該協議明確規(guī)定，進口檢驗檢疫措施有三個必備條件，一是必須有科學依據；二是必須限制在一定限度內；三是不得造成歧視或構成對國際貿易的變相限制。據此可見，美國、加拿大與歐盟牛肉爭端的焦點其實就是兩個，一是使用激素的牛肉是否安全，也就是SPS協議規(guī)定的科學依據；二是歐盟針對含激素牛肉及其制品發(fā)布的禁令有沒有違規(guī)，也就是SPS協議規(guī)定的后兩個條件，即限度是否合適及是否造成歧視。本爭端涉及的幾個案件中，安全性是采取任何措施（保護或報復）的前提，也是影響案件審理和裁決的關鍵?？剞q雙方之所爭執(zhí)不休且難以達成共識，爭端解決機制的裁決之所以一次又一次難以出臺，且做出的裁決又難以服眾，根本原因就在于“科學依據”嚴重缺乏，且相關爭議沒有定論。

　　對歐盟來說，如果進口牛肉對健康沒有損害，即安全性沒有問題，無故采取貿易保護就肯定違規(guī)。如果進口產品的安全性確有問題，那就要看問題的大小和影響的程度，以及所采取的限制措施是否適當。如果措施適當就不算違規(guī)，措施過度就肯定違規(guī)。對于美國和加拿大而言，如果牛肉的安全性沒問題，就可以理直氣壯地對歐盟的進口禁令實施相應的制裁。如果牛肉的安全性確有問題或者可能存在問題，那就要看所采取措施是否適當。如果措施適當，就不能采取反制措施；如果禁令過度，就有權要求其改正，或在對方拒絕改正的情況下請求授權報復。

　　在DS26和D48兩個案件中，美國和加拿大訴訟的內容基本一樣，都認為歐盟違反了1994年關貿總協定（GATT1994）第三條（國民待遇）和第十一條（普遍取消數量限制），違反了SPS協議2（基本權利和義務）、3（協調）和5（風險評估和適當的衛(wèi)生與植物衛(wèi)生保護水平的確定），同時也違反了TBT協議2（中央政府機構制定、采用和實施的技術法規(guī)）。加拿大還認為歐美違反了TBT協議5（中央政府機構的合格評定程序）和農業(yè)協議4（市場準入）。這兩個案子經過了專家組的裁決后，又經歷了一次復審和兩次仲裁。1997年9月18日發(fā)布的專家組報告主要是依據SPS協議做出的，認為歐盟的進口禁令違反了SPS協議3.1（各成員應根據現有的國際標準、指南或建議制定衛(wèi)生與植物衛(wèi)生措施）、5.1（應對人類、動植物生命或健康風險評估并考慮有關國際組織的風險評估技術）和5.5（應應用保護水平概念的一致性，避免對國際貿易的歧視或變相限制）。1998年1月16日發(fā)布的復審機構的報告認定歐盟違反5.1的專家組裁決，推翻了違反3.1、5.5的結論。

　　1998年4月8日歐盟提出“合理期限”仲裁請求，獲得15個月合理執(zhí)行期（1998年5月29日發(fā)布的仲裁報告）。1999年6月3日美國和加拿大提出的制裁報復請求，獲得部分授權。1999年7月12日發(fā)布的仲裁報告給予美國和加拿大部分授權的主要理由是，歐盟未能按要求提供風險評估。

　　在DS320和DS321兩案中，歐盟指控美國和加拿大違反了WTO多項規(guī)定，后經過爭端解決機制專家組審議和復審。復審報告指出了專家組報告存在瑕疵，推翻了其中的一些裁決，還特別指出專家組在兩名科學家的任命上沒遵守DSU第11條（專家組的職能）的規(guī)定進而影響了司法獨立和專家組的公平裁決，侵犯了歐盟的正當權利。最后，爭端還是通過各方磋商談判才得到解決，結果還是有限度的妥協：美加解除部分制裁，歐盟增加不含激素牛肉進口配額，依舊把含激素牛肉拒之門外。

　　在牛肉爭端抗辯過程中，還有幾件法律抗辯之外的事情影響了抗辯雙方的立場和態(tài)度，對爭端的最后解決產生了重要影響。在1984年北海保護的國際會議上，有學者提出了“預防為主”原則。這一觀點對歐盟針1985年對含激素牛肉及產品發(fā)布進口禁令產生了很大影響，以后還進一步影響到其對轉基因食品的態(tài)度。1986年英國出現的瘋牛病也加劇了民眾的恐慌心理和對含激素食品的抵制，對爭端解決產生了影響。之后GATT于1989年試圖介入并解決爭端，結果也無功而返。此外，1999年歐洲維權人士在西雅圖WTO部長會議期間舉行抗議活動，以及2000年美國政府允許其貿易代表對列入貿易制裁清單的產品實行“循環(huán)制裁”，也都對談判造成了不同程度的影響。與上述具體事件相比，歐盟持續(xù)進行的人工激素安全性科學研究在整個爭端的解決過程中發(fā)揮的作用更大，尤其是2003年完成的研究報告更是直接成為新指令發(fā)布的重要依據。

　　裁決評價啟示

　　含激素牛肉爭端堪稱WTO的經典案例。該爭端持續(xù)幾十年，經歷了爭端解決機制提供的所有外交和司法程序，從雙邊磋商到起訴抗辯，從專家組報告到上訴機構裁決，再到仲裁庭裁議。爭端涉及到相互牽扯又相對獨立的5個案件，有些裁決反復進行了多次，控辯雙方始終不能達成共識，裁決機構也經常難以做出決斷。究其原因，根本問題恰恰是“科學依據”不足。

　　科學性問題糾纏不清，定量風險評估缺乏，使得控辯雙方都不能提供激素無害或有害的足夠證據，始終無法達成共識，也致使爭端解決機制經常難以做出裁定。這一核心問題沒有定論，直接導致有關法律問題變得亂七八糟，有點讓人摸不著頭腦。歐盟1996年在DS26和DS39專家組報告裁定其違規(guī)后提出的上訴指出，起訴方有義務承擔對相關爭議的舉證，以證明使用激素安全且沒有風險。上訴機構終裁認為，美國和加拿大確實有責任在起訴時就自己的觀點提出事實上和法律上的論據，但一旦立案，舉證責任就轉移到了應訴方，也就是說，歐盟有義務就含激素牛肉及其產品有害健康的觀點提供證據。這分明是法律訴訟過程中的扯皮和狡辯。

　　各方之所以就舉證責任問題推來推去，恰恰是因為任何一方都拿不出令人信服并能讓各方接受的科學依據。本案的裁決中，無論是專家組報告，還是復審和仲裁報告，不時會給人一種躲躲閃閃、繞來繞去、含糊其辭的感覺，一些裁決也似乎難以明說，結論又有點不痛不癢。至于“合理期限”的批準和“合理報復”的授權，則更真有點難為那些專家和裁判們了。針對美國和加拿大分別提出報復申請，爭端解決機制支持了美加的立場，但最終的授權也對美加提出的報復清單打了折扣，授權美國的金額是申請金額的一半多一點（57.9%）；授權加拿大的金額是1130萬加元，不到申請金額的六分之一（15.1%）。

　　然而，不管誰是誰非，我們也應該對歐盟堅持不懈尋找科學證據的精神予以充分肯定。歐盟這樣做當然是為找到更多有利于己的證據，但單純就歐盟研究小組能夠發(fā)布不利于己而有利于敵的研究報告來看，這種尊重科學的精神和態(tài)度也不免令人肅然起敬，因為這對歐盟來說等于是自打嘴巴，不容易做到。歐盟2003年新指令就算有實行貿易保護的意圖，也還是比較適度的，有研究報告為依據，比較容易贏得支持和同情。比較而言，美國和加拿大對歐盟“借技術標準之名，行保護主義之實”的指責，就顯得說服力不夠。

　　從本爭端的整個抗辯和裁決過程中，我們也可以看出，爭端解決機制作為國際貿易爭端解決的最權威機構，肩負著維護國際貿易自由和公正的神圣使命，既不能不對起訴方的合理訴求予以積極回應，又不能不考慮被訴方的實際困難和感受，所以有時候不得不采取“和稀泥”的辦法，在努力為勝訴方伸張正義的同時，也給敗訴方留足面子，其含糊其辭背后確有難言之隱。雖然牛肉爭端經過幾十年的爭斗、磋商、斡旋和裁決，最后算是基本解決了，但從整個過程和最后的結果看，爭斗只不過是暫時平息，有關爭議還將繼續(xù)，隨時有可能再次出現由此引起的訴訟和抗辯。

　　通過了解本爭端涉及的技術問題，我們還進一步認識到，技術標準的制訂是一個漫長的過程，貿易伙伴在這一過程中由此產生一些摩擦和爭端也在所難免。目前國際公認的技術標準還很有限，制訂更多的國際標準還任重道遠。標準的制訂不僅要有科學依據，還要符合社會文化倫理，甚至風俗習慣。在爭端中，各成員間達成共識很難，制訂被各方接受的國際標準更難。

　　本案中有一個細節(jié)值得注意，那就是美國的“循環(huán)制裁”措施。這一做法既不違反金額等值的規(guī)定，也沒有被相關法律所明文禁止，但對制裁效果的影響卻非常顯著。循環(huán)制裁的具體做法是，美國貿易代表挑選那些最能夠傷害對方而不是自己的產品作為適用產品，從中找到稅率合適的產品，并將這些產品列入報復清單，然后再對清單上的產品選擇性地進行制裁，每6個月循環(huán)一次。這一做法可以說是美國的一項重大發(fā)明。

　　有人說這個過程更像是藝術而不是科學。雖然循環(huán)制裁不是專門針對美歐牛肉貿易激素爭端出臺的，但對歐盟相關企業(yè)造成很大的心理壓力。對那些產品已被列入制裁的企業(yè)來說，這意味著他們很快就會擺脫制裁；而對那些產品已被列入清單但還沒有被制裁的企業(yè)來說，卻可能成為下一輪制裁的對象，這可能比遭受制裁還難受。美國后來沒有使用循環(huán)制裁措施，但也不能說以后也不會使用。對此，我們不僅需要研究，也應有所防備。

　　文／郝紅梅 呂博等商務部研究院

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