文/陳川生

　　2023年11月9日，山西省招標(biāo)投標(biāo)平臺(tái)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)平臺(tái)）學(xué)習(xí)園地刊登了一篇短文，內(nèi)容為筆者答復(fù)某項(xiàng)目經(jīng)理關(guān)于合規(guī)審計(jì)方面的問(wèn)題，具體內(nèi)容如下。

　　最近，某建筑工程在裝修和工程安裝階段，為有效進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)防控，建設(shè)單位審計(jì)部門(mén)聘請(qǐng)山西某造價(jià)咨詢有限公司對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì)，就項(xiàng)目安裝和裝修設(shè)備與材料價(jià)格認(rèn)定提出建議。該審計(jì)公司認(rèn)為，該項(xiàng)目使用中央預(yù)算和地方政府資金，依據(jù)《必須招標(biāo)的工程項(xiàng)目規(guī)定》（國(guó)家發(fā)展改革委令第16號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)16號(hào)令），建議項(xiàng)目單位應(yīng)對(duì)其中200萬(wàn)以上的設(shè)備、材料采購(gòu)合同組織招標(biāo)。但該項(xiàng)目的設(shè)備材料在項(xiàng)目中標(biāo)后已經(jīng)完成采購(gòu)，現(xiàn)工程已經(jīng)竣工。如何整改，項(xiàng)目單位很為難。據(jù)此，項(xiàng)目單位向筆者咨詢，鑒于這個(gè)問(wèn)題有普遍意義，筆者在平臺(tái)上作出如下解答。

　　《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《招標(biāo)投標(biāo)法》）關(guān)于強(qiáng)制招標(biāo)的范圍和規(guī)模是對(duì)招標(biāo)人使用國(guó)家資金建設(shè)工程的管制，不是對(duì)中標(biāo)人在資金使用方面的約束。項(xiàng)目單位所咨詢的項(xiàng)目由建設(shè)單位基建處組織工程總承包招標(biāo)，已經(jīng)執(zhí)行了16號(hào)令的有關(guān)規(guī)定。在總承包人中標(biāo)后，法律不再要求強(qiáng)制招標(biāo)采購(gòu)。法律依據(jù)為，其一，《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》）第二十九條第一款規(guī)定，招標(biāo)人可以依法對(duì)工程以及與工程建設(shè)有關(guān)的貨物、服務(wù)全部或者部分實(shí)行總承包招標(biāo)。以暫估價(jià)形式包括在總承包范圍內(nèi)的工程、貨物、服務(wù)屬于依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目范圍且達(dá)到國(guó)家規(guī)定規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行招標(biāo)。由此可知，《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》規(guī)定了招標(biāo)人可以采取總承包的形式招標(biāo)。在該類(lèi)招標(biāo)過(guò)程中暫估價(jià)達(dá)到規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)的應(yīng)強(qiáng)制招標(biāo)。除此之外的采購(gòu)方式法律沒(méi)有規(guī)定，中標(biāo)人可以依據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)自行決定采購(gòu)方式。

　　其二，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2017〕19號(hào)）規(guī)定：“（三）加快推行工程總承包……除以暫估價(jià)形式包括在工程總承包范圍內(nèi)且依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目外，工程總承包單位可以直接發(fā)包總承包合同中涵蓋的其他專(zhuān)業(yè)業(yè)務(wù)。”

　　綜上可知，為加快工程施工進(jìn)度，保證項(xiàng)目質(zhì)量，建設(shè)部門(mén)采用工程總承包的方式組織公開(kāi)招標(biāo)，方法得當(dāng)且程序合法；中標(biāo)人中標(biāo)后按進(jìn)度計(jì)劃完成項(xiàng)目，其中200萬(wàn)以上的設(shè)備、材料采購(gòu)項(xiàng)目可由建設(shè)單位自行決定采購(gòu)方式，不采取招標(biāo)方式并不違法。審計(jì)部門(mén)對(duì)法律適用的理解欠妥，即不能把法律對(duì)招標(biāo)人的約束認(rèn)定同樣適用于總承包人。因此，建設(shè)單位審計(jì)部門(mén)可不采納山西某造價(jià)咨詢有限公司提出的建議。

　　此案例引發(fā)了筆者關(guān)于國(guó)有企業(yè)合規(guī)審計(jì)方面的如下思考。

　　審計(jì)方面的法律法規(guī)

　　某集團(tuán)總審計(jì)師曾說(shuō)，在國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中凡是違法違規(guī)的行為審計(jì)部門(mén)都可以查。筆者認(rèn)為，該觀點(diǎn)值得商榷。

　　《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《審計(jì)法》）第二條第三款、第四款規(guī)定，國(guó)務(wù)院各部門(mén)和地方各級(jí)人民政府及其各部門(mén)的財(cái)政收支，國(guó)有的金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)事業(yè)組織的財(cái)務(wù)收支，以及其他依照本法規(guī)定應(yīng)當(dāng)接受審計(jì)的財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支，依照本法規(guī)定接受審計(jì)監(jiān)督。審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)前款所列財(cái)政收支或者財(cái)務(wù)收支的真實(shí)、合法和效益，依法進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。

　　《審計(jì)法》第二十二條至第二十六條規(guī)定了審計(jì)的范圍，包括國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)、負(fù)債、損益以及其他財(cái)務(wù)收支、政府投資的建設(shè)項(xiàng)目、國(guó)有資源、國(guó)有資產(chǎn)、社會(huì)保險(xiǎn)基金、全國(guó)社會(huì)保障基金、社會(huì)捐贈(zèng)資金以及其他公共資金的財(cái)務(wù)收支、國(guó)際組織和外國(guó)政府援助、貸款項(xiàng)目的財(cái)務(wù)收支以及被審計(jì)單位貫徹落實(shí)國(guó)家重大經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策措施情況進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督等。

　　《中華人民共和國(guó)審計(jì)法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《審計(jì)法實(shí)施條例》）第二條規(guī)定，審計(jì)法所稱(chēng)審計(jì)，是指審計(jì)機(jī)關(guān)依法獨(dú)立檢查被審計(jì)單位的會(huì)計(jì)憑證、會(huì)計(jì)賬簿、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告以及其他與財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支有關(guān)的資料和資產(chǎn)，監(jiān)督財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支真實(shí)、合法和效益的行為。該規(guī)定明確了審計(jì)的定義和工作內(nèi)涵，其中“真實(shí)”和“合法”兩詞以頓號(hào)分開(kāi)，說(shuō)明“真實(shí)”和“合法”都針對(duì)財(cái)務(wù)收支的規(guī)定。

　　內(nèi)部審計(jì)相關(guān)規(guī)定

　　《審計(jì)署關(guān)于內(nèi)部審計(jì)工作的規(guī)定》（審計(jì)署令第11號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)11號(hào)令）第三條規(guī)定，本規(guī)定所稱(chēng)內(nèi)部審計(jì)，是指對(duì)本單位及所屬單位財(cái)政財(cái)務(wù)收支、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、內(nèi)部控制、風(fēng)險(xiǎn)管理實(shí)施獨(dú)立、客觀的監(jiān)督、評(píng)價(jià)和建議，以促進(jìn)單位完善治理、實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的活動(dòng)。在內(nèi)部審計(jì)中，11號(hào)令對(duì)《審計(jì)法》規(guī)定的工作范圍具體細(xì)化為對(duì)被審計(jì)對(duì)象的“經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、內(nèi)部控制、風(fēng)險(xiǎn)管理”的監(jiān)督、評(píng)價(jià)和建議。11號(hào)令第十二條規(guī)定，內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)或者履行內(nèi)部審計(jì)職責(zé)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定和本單位的要求，履行下列職責(zé)：（一）對(duì)本單位及所屬單位貫徹落實(shí)國(guó)家重大政策措施情況進(jìn)行審計(jì)；（二）對(duì)本單位及所屬單位發(fā)展規(guī)劃、戰(zhàn)略決策、重大措施以及年度業(yè)務(wù)計(jì)劃執(zhí)行情況進(jìn)行審計(jì)；（三）對(duì)本單位及所屬單位財(cái)政財(cái)務(wù)收支進(jìn)行審計(jì)；（四）對(duì)本單位及所屬單位固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì)；（五）對(duì)本單位及所屬單位的自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任的履行情況進(jìn)行審計(jì)；（六）對(duì)本單位及所屬單位的境外機(jī)構(gòu)、境外資產(chǎn)和境外經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行審計(jì)；（七）對(duì)本單位及所屬單位經(jīng)濟(jì)管理和效益情況進(jìn)行審計(jì)；（八）對(duì)本單位及所屬單位內(nèi)部控制及風(fēng)險(xiǎn)管理情況進(jìn)行審計(jì)；（九）對(duì)本單位內(nèi)部管理的領(lǐng)導(dǎo)人員履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況進(jìn)行審計(jì)；（十）協(xié)助本單位主要負(fù)責(zé)人督促落實(shí)審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的整改工作；（十一）對(duì)本單位所屬單位的內(nèi)部審計(jì)工作進(jìn)行指導(dǎo)、監(jiān)督和管理；（十二）國(guó)家有關(guān)規(guī)定和本單位要求辦理的其他事項(xiàng)。由上述規(guī)定可以看出，內(nèi)部審計(jì)部門(mén)應(yīng)對(duì)上述12項(xiàng)工作履行監(jiān)督職責(zé)，實(shí)施審計(jì)和管理。

　　11號(hào)令要求對(duì)上述第（一）項(xiàng)—第（九）項(xiàng)的活動(dòng)進(jìn)行“審計(jì)”。第（十）項(xiàng)是落實(shí)整改，第（十一）項(xiàng)是對(duì)審計(jì)部門(mén)的要求，第（十二）項(xiàng)是兜底條款。此外，《審計(jì)法實(shí)施條例》明確規(guī)定，審計(jì)是檢查上述活動(dòng)“會(huì)計(jì)憑證、會(huì)計(jì)賬簿、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告以及其他與財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支有關(guān)的資料和資產(chǎn)，監(jiān)督財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支真實(shí)、合法和效益的行為”，而非審計(jì)部門(mén)認(rèn)為上述活動(dòng)違法違規(guī)就可以提出建議和整改報(bào)告。

　　合規(guī)審計(jì)

　　一些審計(jì)部門(mén)認(rèn)為，從防止腐敗、防止風(fēng)險(xiǎn)和內(nèi)部控制的角度考量，審計(jì)部門(mén)可以對(duì)招標(biāo)程序?qū)嵤┍O(jiān)督，筆者認(rèn)為，這種觀點(diǎn)也有待商榷。

　　第一，包括招標(biāo)采購(gòu)在內(nèi)的采購(gòu)活動(dòng)是一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，既不是防止腐敗的工具，也不是防止風(fēng)險(xiǎn)的措施和內(nèi)控的辦法。因?yàn)?，任何采?gòu)方式、采購(gòu)程序、采購(gòu)活動(dòng)都存在風(fēng)險(xiǎn)。例如，由于采購(gòu)人能力不足或招標(biāo)文件有缺陷，招標(biāo)采購(gòu)的東西不是實(shí)際需要的東西，某些招標(biāo)采購(gòu)活動(dòng)甚至存在“越招越貴”等現(xiàn)象。因此，審計(jì)部門(mén)若以是否進(jìn)行招標(biāo)采購(gòu)認(rèn)定國(guó)有企業(yè)采購(gòu)是否合規(guī)、是否進(jìn)行了風(fēng)控管理的措施，那就“開(kāi)錯(cuò)了藥方”。

　　第二，審計(jì)部門(mén)工作的重點(diǎn)應(yīng)是對(duì)國(guó)有企業(yè)采購(gòu)活動(dòng)收支的真實(shí)、合法和效益實(shí)施監(jiān)督。這里的“合法”不是針對(duì)采購(gòu)活動(dòng)法律是否適用、程序是否合法，而是針對(duì)國(guó)有企業(yè)“財(cái)務(wù)收支的真實(shí)、合法和效益行為”。

　　第三，對(duì)招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的監(jiān)督職權(quán)法定?！墩袠?biāo)投標(biāo)法》及其實(shí)施條例授權(quán)的行政監(jiān)督部門(mén)中，沒(méi)有審計(jì)部門(mén)。對(duì)此，有審計(jì)人員反駁說(shuō)，招標(biāo)投標(biāo)法規(guī)規(guī)定任何人都可以對(duì)招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的違法行為進(jìn)行舉報(bào)，審計(jì)部門(mén)提點(diǎn)建議還不行嗎？筆者認(rèn)為，此說(shuō)法混淆了公權(quán)和私權(quán)之間的邊界。舉報(bào)屬于私權(quán)，審計(jì)部門(mén)執(zhí)行公務(wù)屬于公權(quán)，公權(quán)應(yīng)依法行政，越權(quán)無(wú)效。審計(jì)部門(mén)出具的審計(jì)報(bào)告對(duì)國(guó)有企業(yè)當(dāng)事人有很大的約束力，錯(cuò)誤的報(bào)告會(huì)給國(guó)有企業(yè)帶來(lái)很大的麻煩甚至損失。

　　第四，不少審計(jì)部門(mén)認(rèn)為，招標(biāo)是反腐的工具，是國(guó)有企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)控制的手段。因此，在企業(yè)內(nèi)部審計(jì)過(guò)程中，招標(biāo)程序的合規(guī)成了審計(jì)部門(mén)最容易找出問(wèn)題、提出建議的環(huán)節(jié)。而忽視了審計(jì)法規(guī)要求審計(jì)部門(mén)最重要的關(guān)于企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)經(jīng)營(yíng)收支合法性和效益問(wèn)題。

　　第五，實(shí)踐中，多數(shù)審計(jì)人員對(duì)招標(biāo)投標(biāo)制度只有較為粗淺的了解，其提出的一些建議讓國(guó)有企業(yè)采購(gòu)人員無(wú)所適從。例如，不少審計(jì)人員只了解《招標(biāo)投標(biāo)法》關(guān)于時(shí)間程序上的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，不了解招標(biāo)投標(biāo)制度區(qū)別規(guī)定分類(lèi)管理的要求，不區(qū)分強(qiáng)制招標(biāo)和自愿招標(biāo)，認(rèn)為國(guó)有企業(yè)采購(gòu)是統(tǒng)一的程序要求，對(duì)國(guó)有企業(yè)采購(gòu)預(yù)算達(dá)到200萬(wàn)元的項(xiàng)目就要求招標(biāo)采購(gòu)，不招標(biāo)就建議整改，等等。法律規(guī)定，企業(yè)國(guó)有資金只有投資、融資在工程建設(shè)項(xiàng)目中，單項(xiàng)合同估算價(jià)200萬(wàn)元以上貨物合同才要求強(qiáng)制招標(biāo)，而不是企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中200萬(wàn)元的貨物合同應(yīng)強(qiáng)制招標(biāo)。即是否強(qiáng)制招標(biāo)的采購(gòu)活動(dòng)應(yīng)當(dāng)以法定范圍為基礎(chǔ)，在范圍內(nèi)以單項(xiàng)合同估算價(jià)為依據(jù)。

　　此外，還有部分審計(jì)人員對(duì)國(guó)有企業(yè)供應(yīng)鏈采購(gòu)不理解，援引已經(jīng)失效的文件（如財(cái)政部20年前發(fā)布的文件），要求國(guó)有企業(yè)原材料一律招標(biāo)采購(gòu)等。

　　這些不專(zhuān)業(yè)的審計(jì)建議擾亂了國(guó)有企業(yè)正常的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。就如文章開(kāi)頭的案例，整個(gè)項(xiàng)目近5億元人民幣，達(dá)到200萬(wàn)元以上的合同至少200個(gè)，每次招標(biāo)費(fèi)用至少1.5萬(wàn)元，如全部采用招標(biāo)方式，招標(biāo)總費(fèi)用支出合計(jì)至少300萬(wàn)元。而且，總承包商在企業(yè)平臺(tái)采購(gòu)，原材料價(jià)格比招標(biāo)價(jià)格更低。如按照審計(jì)的意見(jiàn)執(zhí)行，增加了施工企業(yè)的交易成本、合同成本，豈不是走向了審計(jì)目標(biāo)的反面？

　　審計(jì)結(jié)果的責(zé)任處理

　　針對(duì)審計(jì)部門(mén)在審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，應(yīng)分責(zé)任區(qū)別處理。

　　一是針對(duì)不在審計(jì)部門(mén)執(zhí)法范圍內(nèi)的事項(xiàng)，依據(jù)財(cái)務(wù)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題、線索應(yīng)向有行政執(zhí)法權(quán)的部門(mén)移交問(wèn)題線索。例如，某項(xiàng)開(kāi)支數(shù)額巨大且不合法，當(dāng)事人涉嫌違反財(cái)務(wù)制度，或可能涉嫌貪污，資產(chǎn)流失等應(yīng)移交有關(guān)部門(mén)處理。

　　二是在審計(jì)部門(mén)職權(quán)范圍內(nèi)的執(zhí)法事項(xiàng)，依據(jù)審計(jì)法規(guī)和國(guó)有企業(yè)制度對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行處分或責(zé)令改正假賬等。

　　三是依據(jù)《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)有企事業(yè)單位主要領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定》的要求，對(duì)主要領(lǐng)導(dǎo)管理的經(jīng)濟(jì)責(zé)任進(jìn)行評(píng)價(jià)。

　　四是依據(jù)《關(guān)于建立健全領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的意見(jiàn)》要求，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間自然資源資產(chǎn)性指標(biāo)的真實(shí)、完整、準(zhǔn)確性進(jìn)行審計(jì)評(píng)價(jià)。

　　在某種意義上講，國(guó)有企業(yè)審計(jì)監(jiān)督主要是對(duì)企業(yè)“花錢(qián)”的監(jiān)督。而目前，個(gè)別審計(jì)部門(mén)的工作人員任意擴(kuò)大審計(jì)范圍或權(quán)限，忽視審計(jì)的本質(zhì)內(nèi)容，“種了別人的地荒了自己的田”，長(zhǎng)此以往，既違背了合規(guī)審計(jì)的核心，又不利于國(guó)企采購(gòu)工作的開(kāi)展，應(yīng)當(dāng)予以糾正。

　　責(zé)編：昝妍；編輯：張曼琳

關(guān)注讀覽天下微信， 100萬(wàn)篇深度好文， 等你來(lái)看……