文/朱中一

　　近年來(lái)，不少地區(qū)的政府采購(gòu)領(lǐng)域出現(xiàn)了部分公司頻繁進(jìn)行質(zhì)疑、投訴、舉報(bào)的情況，增加了監(jiān)管部門的工作量，也給采購(gòu)人和采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)帶來(lái)嚴(yán)重的負(fù)面影響。業(yè)內(nèi)有人將這部分群體稱為“濫訴者”，也有人稱為“職業(yè)投訴人”。筆者結(jié)合自身從事政府采購(gòu)?fù)对V處理工作的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)政府采購(gòu)領(lǐng)域“職業(yè)投訴”的情況略作闡釋，以供參考。

　　“職業(yè)投訴”的表現(xiàn)形式及“職業(yè)投訴人” 的特點(diǎn)

　　政府采購(gòu)領(lǐng)域的“職業(yè)投訴”，最早見(jiàn)于大約十年前的一些發(fā)達(dá)地區(qū)。部分人員以質(zhì)疑、投訴為業(yè)，常年針對(duì)政府采購(gòu)項(xiàng)目進(jìn)行質(zhì)疑、投訴、舉報(bào)。通常來(lái)說(shuō)，某個(gè)公司在一段時(shí)期內(nèi)頻繁地參與政府采購(gòu)項(xiàng)目并進(jìn)行質(zhì)疑投訴，就可以初步判斷其為“職業(yè)投訴人”。

　　將“職業(yè)投訴”稱為“濫訴”，并不貼切。“濫訴”的稱呼，肇始于征收拆遷的行政訴訟領(lǐng)域。一些公民對(duì)政府的征收拆遷行為不滿，向政府和各個(gè)職能部門進(jìn)行大量的政府信息公開(kāi)申請(qǐng)、履職申請(qǐng)，進(jìn)而進(jìn)行復(fù)議、訴訟（一審、二審、再審）。其提起的政府信息公開(kāi)訴訟、履職之訴等，并非為了解決實(shí)際問(wèn)題，其真實(shí)訴求是希望政府滿足其補(bǔ)償安置的要求。對(duì)此，司法機(jī)關(guān)認(rèn)為這些人員濫用了訴權(quán)，因此將此類訴訟稱為“濫訴”。最高人民法院在公報(bào)案例“陸某霞訴南通市發(fā)展和改革委員會(huì)政府信息公開(kāi)答復(fù)案”中，支持了基層法院剝奪“濫訴”人員訴權(quán)的做法。此后，在行政訴訟法的修訂過(guò)程中也認(rèn)可了這樣的做法。

　　政府采購(gòu)領(lǐng)域的“職業(yè)投訴”，與“濫訴”不同。“職業(yè)投訴”并不針對(duì)監(jiān)管部門，也不針對(duì)特定的采購(gòu)人或者采購(gòu)項(xiàng)目，更不存在無(wú)法化解的實(shí)質(zhì)性糾紛。這種“職業(yè)投訴”的目的在于通過(guò)質(zhì)疑、投訴、舉報(bào)等行為獲利。“職業(yè)投訴”又與一般的質(zhì)疑投訴不同，“職業(yè)投訴人”參與政府采購(gòu)項(xiàng)目，意不在獲得政府采購(gòu)合同，其目的是通過(guò)質(zhì)疑、投訴、舉報(bào)行為獲得其他方面的利益。

　　結(jié)合上述“職業(yè)投訴”的表現(xiàn)形式，筆者認(rèn)為，“職業(yè)投訴人”大致有以下四個(gè)特點(diǎn)。

　　第一，“職業(yè)投訴人”通常是一個(gè)沒(méi)有資質(zhì)的新公司，且其經(jīng)營(yíng)范圍比較廣泛。

　　為了在大量的政府采購(gòu)項(xiàng)目中進(jìn)行質(zhì)疑、投訴、舉報(bào)，“職業(yè)投訴人”需要具備供應(yīng)商身份。為此，“職業(yè)投訴人”通常是一個(gè)公司，且其實(shí)際控制人通常會(huì)使用多個(gè)身份開(kāi)設(shè)多家公司。為了能參加各種類型的政府采購(gòu)項(xiàng)目，這些公司通常會(huì)將經(jīng)營(yíng)范圍登記得極為廣泛。而且，此類公司僅用于質(zhì)疑、投訴、舉報(bào)，無(wú)意開(kāi)展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。因此，此類公司通常沒(méi)有雇員，沒(méi)有真實(shí)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所，屬于典型的“皮包公司”。也正是這個(gè)原因，此類公司不具有任何資質(zhì)。實(shí)踐中，將具備特定資質(zhì)作為資格條件的項(xiàng)目，通常不會(huì)出現(xiàn)“職業(yè)投訴”。

　　第二，“職業(yè)投訴”的主要內(nèi)容是采購(gòu)文件的規(guī)定不合理，但是能充分說(shuō)明理由、提供證據(jù)的非常少。

　　按照《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》（以下簡(jiǎn)稱《政府采購(gòu)法》）的規(guī)定，對(duì)采購(gòu)文件和采購(gòu)過(guò)程、采購(gòu)結(jié)果，供應(yīng)商可以提出質(zhì)疑、投訴。“職業(yè)投訴人”通常并不參與政府采購(gòu)過(guò)程，因此，其質(zhì)疑、投訴、舉報(bào)的內(nèi)容，主要就是采購(gòu)文件關(guān)于資格條件、評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)分因素等內(nèi)容的規(guī)定不合理，理由通常是認(rèn)為這些規(guī)定帶有歧視性、排他性，不符合《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例》第二十條的規(guī)定。

　　由于脫離真實(shí)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，“職業(yè)投訴人”對(duì)政府采購(gòu)項(xiàng)目中涉及的產(chǎn)品和服務(wù)的技術(shù)特點(diǎn)、市場(chǎng)情況等并不了解，其質(zhì)疑、投訴、舉報(bào)的內(nèi)容通常涉及面廣，但是內(nèi)容空洞，沒(méi)有證據(jù)。

　　第三，“職業(yè)投訴人”會(huì)積極參與政府采購(gòu)，但是基本上不中標(biāo)、成交，更不簽訂合同。

　　為了獲得質(zhì)疑、投訴的資格，“職業(yè)投訴人”通常積極參與某個(gè)地區(qū)的各類政府采購(gòu)項(xiàng)目。但是，其要么不提交投標(biāo)、響應(yīng)文件，要么提交的投標(biāo)、響應(yīng)文件內(nèi)容極其簡(jiǎn)單粗劣。有些意在攪局的，還會(huì)提交一個(gè)極低報(bào)價(jià)，一旦中標(biāo)、成交就會(huì)選擇放棄。

　　第四，“職業(yè)投訴人”撤回投訴的情形比較多，對(duì)投訴處理決定申請(qǐng)行政復(fù)議、提起行政訴訟的較少。

　　在投訴或舉報(bào)的處理過(guò)程中，有時(shí)供應(yīng)商會(huì)與投訴人、舉報(bào)人進(jìn)行協(xié)商，一旦“職業(yè)投訴人”的利益得到滿足，其就會(huì)向監(jiān)管部門申請(qǐng)撤回舉報(bào)、投訴。這種現(xiàn)象并不少見(jiàn)。

　　“職業(yè)投訴人”基本上不會(huì)對(duì)投訴處理決定申請(qǐng)行政復(fù)議、提起行政訴訟，因?yàn)檫@并不能為他們帶來(lái)利益。

　　上述四個(gè)特點(diǎn)是就整個(gè)“職業(yè)投訴”群體而言的。部分長(zhǎng)期進(jìn)行“職業(yè)投訴”的公司已經(jīng)是“老公司、老面孔”；有些“職業(yè)投訴人”喜歡“鉆研業(yè)務(wù)”，對(duì)于某些項(xiàng)目的專業(yè)知識(shí)比較精通；有些原來(lái)從事“職業(yè)投訴”的人員，同時(shí)開(kāi)展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，成了真正的供應(yīng)商。還有一些項(xiàng)目出現(xiàn)了供應(yīng)商請(qǐng)“職業(yè)投訴人”參與項(xiàng)目，打擊競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的情況。所以，實(shí)踐中通常是根據(jù)舉報(bào)投訴人的公司名稱、姓名以及舉報(bào)投訴的數(shù)量和頻次，來(lái)判斷其是否為“職業(yè)投訴人”。

　　政府采購(gòu)領(lǐng)域出現(xiàn)“職業(yè)投訴”的原因

　　眾所周知，市場(chǎng)主體都是逐利的。對(duì)于“職業(yè)投訴”行為的分析，也離不開(kāi)這個(gè)基本判斷。

　　“職業(yè)投訴”的獲利方式，是通過(guò)質(zhì)疑、投訴、舉報(bào)，延緩政府采購(gòu)項(xiàng)目的進(jìn)程，從而對(duì)可能中標(biāo)、成交的供應(yīng)商形成壓力，使之向“職業(yè)投訴人”輸送一定的利益。

　　隨之而來(lái)的問(wèn)題是，為什么有的供應(yīng)商愿意通過(guò)向“職業(yè)投訴人”輸送利益以換取其撤回舉報(bào)投訴。筆者認(rèn)為，供應(yīng)商愿意進(jìn)行這種“交易”，應(yīng)該是同時(shí)基于以下兩個(gè)方面的原因。

　　第一，對(duì)該供應(yīng)商而言，項(xiàng)目有利可圖，甚至利潤(rùn)豐厚，或者供應(yīng)商可能已經(jīng)為這個(gè)項(xiàng)目支付了成本和費(fèi)用。作為一個(gè)旨在盈利的公司，供應(yīng)商如果無(wú)利可圖，自然不會(huì)向“職業(yè)投訴人”支付金錢。有兩種情況，供應(yīng)商與“職業(yè)投訴人”達(dá)成“交易”是理性的，一種情況是，即便向“職業(yè)投訴人”輸送了利益，但與該項(xiàng)目獲得的利潤(rùn)比較，該項(xiàng)目仍然有利可圖；另一種情況是，如果不向“職業(yè)投訴人”輸送利益，可能會(huì)失去該項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)權(quán)，之前為該項(xiàng)目支付的成本和費(fèi)用就會(huì)白白浪費(fèi)。

　　第二，中標(biāo)、成交供應(yīng)商迫于各種壓力，與“職業(yè)投訴人”達(dá)成“交易”。這種壓力來(lái)源分為兩種。一是供應(yīng)商與采購(gòu)人達(dá)成一致或者形成默契，已經(jīng)或者即將中標(biāo)、成交，采購(gòu)人和供應(yīng)商都不愿再生變數(shù)；二是一些履約緊迫的項(xiàng)目，采購(gòu)人給中標(biāo)、成交供應(yīng)商施加了壓力。

　　值得注意的是，供應(yīng)商與采購(gòu)人達(dá)成一致或者形成默契，實(shí)際上就屬于采購(gòu)人與供應(yīng)商串通的違法行為。作為《政府采購(gòu)法》明確列出的違法行為，采購(gòu)人和供應(yīng)商串通的情況在政府采購(gòu)監(jiān)管部門的行政處罰決定中非常少見(jiàn)。不是這種違法行為不存在，而是這種違法行為難發(fā)現(xiàn)，難取證。

　　即便不存在串通，采購(gòu)人有意讓某個(gè)供應(yīng)商中標(biāo)、成交的情況也不在少數(shù)。由于我國(guó)沒(méi)有“采購(gòu)師”這種專門的職業(yè)和崗位，部分采購(gòu)人的工作人員可能存在能力不足的情況，其對(duì)于各種類型項(xiàng)目的市場(chǎng)調(diào)研、采購(gòu)需求確定、采購(gòu)文件編制、采購(gòu)合同擬定、驗(yàn)收方案編寫等工作“力不從心”。通常采取的方法是通過(guò)照搬照抄同類型采購(gòu)文件、招標(biāo)文件的方法解決問(wèn)題。對(duì)特定項(xiàng)目的資格條件、評(píng)審因素、評(píng)審方法、評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)參數(shù)、商務(wù)條件等難于照搬照抄的內(nèi)容，工作人員有時(shí)會(huì)參考供應(yīng)商的意見(jiàn)甚至讓供應(yīng)商來(lái)編寫采購(gòu)文件。

　　基于上述情況，部分政府采購(gòu)項(xiàng)目中，某個(gè)供應(yīng)商是采購(gòu)人的“意向供應(yīng)商”，采購(gòu)文件的內(nèi)容，常常是為“意向供應(yīng)商”量身定做的。這是許多采購(gòu)文件內(nèi)容帶有排他性、歧視性的根本原因。

　　針對(duì)“職業(yè)投訴”的監(jiān)管對(duì)策

　　與司法機(jī)關(guān)對(duì)“濫訴”所采取的對(duì)策不同，政府采購(gòu)領(lǐng)域的“職業(yè)投訴”，不宜直接剝奪其質(zhì)疑、投訴和舉報(bào)的權(quán)利。司法機(jī)關(guān)通過(guò)剝奪“濫訴人員”訴權(quán)的方式，有法律和公報(bào)案例的支撐。實(shí)踐中，司法機(jī)關(guān)剝奪訴權(quán)的情況極少見(jiàn)，因?yàn)閯儕Z訴權(quán)容易擴(kuò)大打擊面，也容易妨礙司法最終原則的落實(shí)。政府采購(gòu)領(lǐng)域更不能采取剝奪供應(yīng)商投訴資格的做法。首先，政府采購(gòu)監(jiān)管部門剝奪供應(yīng)商舉報(bào)投訴權(quán)利缺乏法律依據(jù)。其次，監(jiān)管部門沒(méi)有能力判斷投訴人或舉報(bào)人的權(quán)益是否為合法權(quán)益。按照《政府采購(gòu)法》的規(guī)定，供應(yīng)商認(rèn)為其合法權(quán)益受到侵害，是其獲得質(zhì)疑、投訴權(quán)利的條件。而某個(gè)投訴是否旨在通過(guò)與“意向供應(yīng)商”達(dá)成“交易”獲利，這是政府采購(gòu)監(jiān)管部門很難證實(shí)的。

　　監(jiān)管部門也不能通過(guò)收費(fèi)的方式來(lái)減少質(zhì)疑、投訴、舉報(bào)。《政府采購(gòu)法》規(guī)定的質(zhì)疑、投訴制度旨在通過(guò)便捷高效的方式解決政府采購(gòu)當(dāng)事人的糾紛，促進(jìn)政府采購(gòu)活動(dòng)合法合規(guī)，因此，不宜收費(fèi)。舉報(bào)是憲法規(guī)定的公民權(quán)利，也不能對(duì)此收費(fèi)。

　　筆者認(rèn)為，監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“以我為主、不受干擾”的原則，依法依規(guī)地開(kāi)展舉報(bào)、投訴處理工作。對(duì)于“職業(yè)投訴”，應(yīng)認(rèn)識(shí)到其產(chǎn)生的根源以及正面和負(fù)面作用，對(duì)于有憑有據(jù)的投訴舉報(bào)應(yīng)當(dāng)依法處理；對(duì)“廣撒網(wǎng)”式投訴、舉報(bào)要依法進(jìn)行打擊、約束?；谝陨显瓌t，筆者有以下三點(diǎn)對(duì)策，供監(jiān)管部門參考、運(yùn)用。

　　第一，態(tài)度中立，依法處理。根據(jù)《政府采購(gòu)質(zhì)疑和投訴辦法》（財(cái)政部令第94號(hào)，以下簡(jiǎn)稱94號(hào)令）第四條的規(guī)定，財(cái)政部門作為監(jiān)管機(jī)關(guān)，應(yīng)按照“依法依規(guī)、權(quán)責(zé)對(duì)等、公平公正、簡(jiǎn)便高效”的原則開(kāi)展投訴處理工作。對(duì)于采購(gòu)文件、采購(gòu)過(guò)程和采購(gòu)結(jié)果有違法違規(guī)情形的，應(yīng)認(rèn)定投訴事項(xiàng)成立；對(duì)于沒(méi)有事實(shí)根據(jù)的，則應(yīng)駁回投訴。在進(jìn)行投訴處理工作時(shí)，不能因?yàn)橥对V人的身份而影響投訴處理工作的公正性、公平性。根據(jù)當(dāng)事人的身份預(yù)設(shè)處理結(jié)果，是行政執(zhí)法的大忌。執(zhí)法人員帶有“偏見(jiàn)”，會(huì)影響其對(duì)證據(jù)、程序的判斷、取舍，最終導(dǎo)致處理結(jié)果違法。

　　第二，程序上，應(yīng)當(dāng)要求投訴人、舉報(bào)人說(shuō)明理由，提供證據(jù)。94號(hào)令第二十三條規(guī)定，財(cái)政部門認(rèn)為有必要時(shí)可以進(jìn)行調(diào)查取證或者組織質(zhì)證。無(wú)論是通過(guò)調(diào)查取證的方式，還是質(zhì)證的方式，均應(yīng)要求投訴人舉證。投訴人提供證據(jù)，說(shuō)明理由，系其權(quán)利；對(duì)于應(yīng)當(dāng)由投訴人承擔(dān)舉證責(zé)任投訴事項(xiàng)，投訴人需要承擔(dān)舉證責(zé)任。在投訴、舉報(bào)的過(guò)程中，要求投訴人、舉報(bào)人提供證據(jù)，說(shuō)明理由，符合正當(dāng)程序原則的要求。

　　在實(shí)踐中，針對(duì)“職業(yè)投訴”，一方面，要將舉報(bào)投訴的事實(shí)、證據(jù)、理由予以固定，以防投訴人、舉報(bào)人在復(fù)議、訴訟環(huán)節(jié)進(jìn)行證據(jù)“突襲”。另一方面，在執(zhí)法過(guò)程中，可以比較投訴人和被投訴人的證據(jù)和理由。通過(guò)程序上的做法，將“廣撒網(wǎng)”的、不熟悉項(xiàng)目專業(yè)性的“職業(yè)投訴人”篩選出來(lái)。這樣，可以有效地減少?zèng)]有事實(shí)根據(jù)的舉報(bào)投訴數(shù)量。對(duì)“職業(yè)投訴人”來(lái)說(shuō)，配合調(diào)查、參加質(zhì)證都要付出時(shí)間，機(jī)會(huì)成本的增加會(huì)有效地遏制沒(méi)有事實(shí)根據(jù)的“廣撒網(wǎng)”式舉報(bào)投訴。

　　第三，審慎地采取暫停措施。《政府采購(gòu)法》第五十七條規(guī)定，政府采購(gòu)監(jiān)管部門在處理投訴事項(xiàng)期間，可以視具體情況書(shū)面通知采購(gòu)人暫停采購(gòu)活動(dòng)。根據(jù)這一規(guī)定，通知采購(gòu)人暫停采購(gòu)活動(dòng)是政府采購(gòu)監(jiān)管部門的自由裁量權(quán)。

　　筆者認(rèn)為，監(jiān)管部門在以下兩種情況下，不宜采取暫停措施。一是該政府采購(gòu)項(xiàng)目屬于履約緊迫型項(xiàng)目；二是投訴沒(méi)有充分說(shuō)理和舉證的。前者消除了緊迫型項(xiàng)目對(duì)供應(yīng)商產(chǎn)生的壓力，后者可以有效地打擊“廣撒網(wǎng)”式投訴。

　?。ㄗ髡邌挝唬禾K州大學(xué)王健法學(xué)院；江蘇新天倫律師事務(wù)所）

　　責(zé)編：辛美玉；編輯：高云

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