在全球，城市交通所帶來的負面影響不斷呈現(xiàn)，溫室氣體排放、交通擁堵、環(huán)境污染、能源消耗、資源緊缺、交通事故等問題日益突出，給全球城市的城市建設、居民生活和生產(chǎn)活動造成了嚴重的影響。在中國，城市交通帶來的問題更為嚴重和迫切。相比國際城市達到50%城鎮(zhèn)化水平所需近百年的時間，中國城鎮(zhèn)化歷經(jīng)的時間更短。同時，中國大城市的人均碳排放量接近10噸每人每年，甚至高于美國大城市水平。其中，城市交通所占比例雖然較小，但增長幅度卻是最快的。所以，未來中國城市人均碳排放量將在很大程度上取決于交通行業(yè)的排放量。

　　一、微觀個體出行趨勢

　　在發(fā)達國家，乘坐公共交通和騎自行車正演變?yōu)闀r髦的趨勢。研究指出，即便在機動車保有量和使用率極高的美國，年輕一代的美國人開車已經(jīng)不再是身份的象征；相反，越來越少的美國年輕人選擇開車出行。這主要歸咎于以下三個方面的原因：社交媒體的普及帶來出行需求的降低；就業(yè)率下降導致汽車消費水平下降；在文化上和社會認知上，對年輕一代的美國人來說，買車或者開車己不再是“時髦”的事物。這其中，文化和認知上的變化被認為是美國開車人群下降的主要原因。

　　隨著開車比例的下降，乘坐公交和騎自行車的比例正快速攀升。盡管美國自行車出行比例與中國相比仍微乎其微，但在近幾年呈快速上升趨勢。尤其是過去十年里，美國自行車通勤人數(shù)增長了近80%，這一趨勢在美國的大城市尤為明顯。

　　為適應自行車通勤人數(shù)的增長，越來越多的城市（如紐約、芝加哥）己開始制定城市自行車規(guī)劃，并引進公共自行車項目。觀念和認識的變化能夠深刻影響個體居民的出行選擇。如何喚起居民自覺與自愿地選擇綠色、低碳的出行方式，這值得正處于快速機動化中的中國城市思考。

　　二、宏觀可持續(xù)交通的政策發(fā)展趨勢

　　從宏觀交通政策的發(fā)展來看，在過去50年里，國際大城市演化出很多可持續(xù)交通政策的創(chuàng)新，包括基礎設施上的大容量快速公交，交通需求管理上的低排放區(qū)和擁堵收費，技術(shù)上的谷歌公交信息平臺，以及規(guī)劃上的完整街道和步行街區(qū)等概念。

　　這些政策創(chuàng)新自提出以來，迅速在全世界產(chǎn)生了廣泛的影響。這些可持續(xù)交通政策創(chuàng)新可大致分成為“拉”和“推”兩種策略：所謂“拉”，是指通過公共交通、自行車、步行等基礎設施供給端的政策，指引導公眾在出行模式上向公共交通傾斜，將居民“拉”到綠色交通工具與軌道上；所謂“推”，是指通過影響交通需求端的政策，即行政政策與經(jīng)濟政策，引導公眾減少對小汽車的青睞，將居民從小汽車出行模式上推出去。

　　在可持續(xù)交通基礎設施供給上，截止2012年，全世界有189個城市有地鐵覆蓋；168個城市有大容量快速公交系統(tǒng)；近600個城市有公共自行車項目。這為政府節(jié)省了很大的財政支出。根據(jù)國際能源署的統(tǒng)計，在全球范圍內(nèi)，同樣的交通出行需求下，減少道路比例、增加大容量快速公交和軌道交通的比例，能夠為政府減少近20萬億美元。

　　但是基礎設施政策的創(chuàng)新只是近幾年可持續(xù)交通政策創(chuàng)新中的一小部分，交通需求管理政策在這幾年中也快速增長。例如，中國城市一直是車輛限額政策的先行者，并探索出不同的車輛限額政策，例如北京的搖號政策、上海的拍賣政策，以及廣州的搖號和拍賣相結(jié)合的限購政策。

　　然而，除了車輛擁有的限制外，中國城市在控制車輛使用上的經(jīng)濟手段仍然缺乏，尤其是對緩解交通擁堵及改善空氣質(zhì)量貢獻巨大的擁堵收費和低排放區(qū)政策?；趶V泛的實地調(diào)研和訪談，世界資源研究所比較分析了斯德哥爾摩、倫敦和新加坡的擁堵收費政策和低排放區(qū)政策。這些城市不僅成功地實施了這些政策，而且得到了公眾的廣泛認同。盡管同樣采取了擁堵收費政策，但是斯德哥爾摩、新加坡與倫敦在政策定位和目標、出臺方式、收費對象與費率、技術(shù)實施，以及資金再分配等方面都存在明顯差別。例如，擁堵收費在倫敦的出臺得益于中央政府自上而下的支持以及大倫敦市政府自下而上的政治決心；擁堵收費在斯德哥爾摩則是通過近半年的測試期與民眾公投得以推出；擁堵收費在新加坡則是完全政府主導模式的典型。

　　此外，我們總結(jié)了成功實施擁堵收費和低排放區(qū)政策所需要的關(guān)鍵因素：城市領(lǐng)導者的高瞻遠矚和積極推行；國家層面為政策提供法律、研究等多個方面的保障；政府和公眾有效的溝通為政策的推廣奠定了基礎；跨部門協(xié)調(diào)機制的簡化，降低了溝通成本；系統(tǒng)因地制宜的技術(shù)選擇和成功運行提高了公眾的支持度；可靠的技術(shù)為系統(tǒng)的實施提供了運營和管理上的保障；多種完善的配套措施（公交、規(guī)劃等）提供了其他高質(zhì)量的出行選擇；透明的資金分配使民眾對系統(tǒng)的長期實施堅定了信心；細節(jié)決定了政策的成功。

　　三、加速可持續(xù)交通政策在全球的采納趨勢

　　根據(jù)創(chuàng)新理論，政策從創(chuàng)新到擴散經(jīng)歷五個階段：革新階段、早期實施階段、早期多數(shù)實施階段、后期多數(shù)實施階段、落后階段。

　　據(jù)這一理論統(tǒng)計得出，不同的可持續(xù)交通政策存在不同的政策創(chuàng)新和擴散階段，并呈現(xiàn)很強的地域性。例如地鐵、大容量快速公交處于多數(shù)實施的階段；而限制機動車進入中心城區(qū)的做法僅在歐洲城市得到廣泛普及，但在亞洲城市很少見。另外，大部分需求管理政策（包括擁堵收費和機動車限購）仍處于早期革新階段；這些政策由于“試水”者的較少，也面臨著決策者和公眾接受程度的考驗。

　　比較國際大城市在機動化發(fā)展的不同階段，可以看出及早采納可持續(xù)交通政策具有巨大的先發(fā)優(yōu)勢。比較國內(nèi)外的城市在可持續(xù)交通政策出臺的時間點，可以看出國內(nèi)城市在制定可持續(xù)交通政策的問題在于：

　　一是政策出臺時間點相對晚，力度薄弱，作用有限。國內(nèi)外成功解決機動化和經(jīng)濟發(fā)展耦合問題的城市，無一例外均在城市機動化的初期或快速上升初期采取了大力度的限制政策，例如新加坡、東京、上海等。對于大力度政策實施較晚的城市，例如北京、倫敦、紐約，不僅對政策力度要求更高，且實際的實施難度、政策效果都受到了影響。

　　二是現(xiàn)行政策依賴僅行政手段，缺乏經(jīng)濟杠桿這一有效手段。雖然一些城市已經(jīng)及時采取了包括限行、單行道、高峰限入等行政措施，這些措施只是短期緩解了問題，并沒有從根源上解決機動車時間和成本的“綜合經(jīng)濟性”更高的問題，而且隨著機動車數(shù)量的增加，其作用也很快被稀釋。因此，使用經(jīng)濟手段，使機動車使用者承擔起機動車產(chǎn)生的“外部不經(jīng)濟”，是驅(qū)動居民改變出行方式選擇的動力。

　　解決上述問題，需要城市在制定交通政策中具有先發(fā)、主動和前瞻性，而非被動解決和響應當下的交通問題。事實上，香港的一系列交通規(guī)劃和政策并不是在交通問題最突出的時間點出臺的。但該城市未雨綢繆，很多政策是針對未來可能產(chǎn)生的交通問題制定的。例如，香港在1979年“香港內(nèi)陸交通白皮書”10年交通規(guī)劃的綜合報告里，提出包括改善道路系統(tǒng)、擴大公交服務、集約道路使用等政策建議。此外，東京、新加坡在機動化發(fā)展的初期，都無一例外地采用了系統(tǒng)的、大力度的經(jīng)濟手段來扼制城市交通問題，如更高的停車價格、車輛配額和擁堵收費。這些措施不僅可臥在短期內(nèi)取得較為明顯的效果，如控制城市交通用地并減排，同時也為公交發(fā)展和城市規(guī)劃等長期政策“購買”時間。

　　這些處于革新階段的政策，對于希望規(guī)避風險的決策者并不具有吸引力。所以，加速可持續(xù)交通政策在國內(nèi)城市的普及很大程度上取決于三大因素：一是決策者的政治意愿；二是實施者的技術(shù)實力；三是完善的制度保障機制。

　　文/世界資源研究所城市和交通項目主任 張海濤

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