“十三五”時期，我國政府采購制度改革取得重大進展。不過，在政府應(yīng)急采購法律制度建設(shè)方面，仍然有待提升。特別是2020年初突然暴發(fā)的新冠疫情，使政府應(yīng)急采購領(lǐng)域的制度建設(shè)問題隨之凸顯，對現(xiàn)行政府應(yīng)急采購法律制度的弊端進行探究，對已有的法律規(guī)章及創(chuàng)新性應(yīng)急規(guī)范加以完善，構(gòu)建系統(tǒng)、完備、可操作性強的應(yīng)急采購法律體系便顯得尤為重要。

　　政府應(yīng)急采購法律制度的不足

　　具體來說，政府應(yīng)急采購法律制度缺乏以下核心因素：

　　缺少具體采購方式與程序指引

　　《政府采購法》《招標投標法》等法律規(guī)范對因不可抗力事件或涉及搶險救災(zāi)而實施的政府應(yīng)急采購行為，在采購方式和采購程序方面較少涉及；《突發(fā)事件應(yīng)對法》對于應(yīng)急物資的保障主要集中于日常儲備保障，而對突發(fā)事件發(fā)生后應(yīng)急物資采購活動關(guān)注不足。為及時滿足疫情防控的實際需求，財政部制發(fā)了《關(guān)于疫情防控采購便利化的通知》，建立了應(yīng)急采購“綠色通道”。但其并未規(guī)定具體的應(yīng)急采購方式與程序，實踐中存在一線采購人員無所適從等問題，也容易導(dǎo)致非法的采購行為發(fā)生。

　　政府應(yīng)急采購的啟動與終止條件模糊

　　政府應(yīng)急采購的啟動與結(jié)束條件，即常態(tài)采購與應(yīng)急采購之間的轉(zhuǎn)換標準問題。轉(zhuǎn)換標準問題關(guān)乎公民權(quán)利保障與防止公權(quán)力濫用。

　　通過對我國政府采購及突發(fā)事件應(yīng)對的基本法律梳理發(fā)現(xiàn)，一方面，啟動（或終止）政府應(yīng)急采購的標準比較模糊，另一方面，啟動（或終止）政府應(yīng)急采購的實質(zhì)標準雖一般規(guī)定為突發(fā)事件的發(fā)生（或結(jié)束），但標準相對僵化。

　　現(xiàn)行政府采購救濟機制的不足

　　政府應(yīng)急采購與常規(guī)政府采購最大的區(qū)別在于采購方式與程序的簡化，追求的是靈活性，引發(fā)了效率與公平的價值矛盾，這便需要設(shè)置政府應(yīng)急采購救濟機制平衡效率與公平。但根據(jù)《政府采購法》第八十五條的規(guī)定，政府應(yīng)急采購不適用該法。從文義解釋看，這意味著政府應(yīng)急采購的供應(yīng)商無法就采購活動向采購人提出質(zhì)疑，向政府采購監(jiān)督管理部門提出投訴。

　　政府應(yīng)急采購法律制度的具體內(nèi)容

　　應(yīng)對處置突發(fā)事件，必須在短時間內(nèi)有效實施相對穩(wěn)定的策略和方法，而不能放任采購主體各行其是。因此，只能通過預(yù)先構(gòu)建應(yīng)急采購行為體系，為即將到來或已經(jīng)到來的突發(fā)事件提供行為指引。應(yīng)總結(jié)過往處置突發(fā)事件的經(jīng)驗、制度并結(jié)合系列創(chuàng)新性應(yīng)急規(guī)范加以完善，構(gòu)建理性與經(jīng)驗并融、機制與體制并行的應(yīng)急采購法律體系，緩解突發(fā)事件的不確定性與法律規(guī)范之間的確定性存在的天然矛盾。在政府應(yīng)急采購制度的微觀構(gòu)建中，應(yīng)關(guān)注以下內(nèi)容：

　　政府應(yīng)急采購的方式

　　即便在新冠疫情等突發(fā)事件下，政府應(yīng)急采購也需要以效率為主要價值目標，仍需要遵循公平競爭、公開透明的政府采購原則。政府應(yīng)急采購方式應(yīng)沿用《政府采購法》規(guī)定的采購方式，以公開招標等競爭性采購方式為主，審慎使用非競爭性手段。

　　1.縮短公開招標或限制性招標方式的期限。在應(yīng)急需求下，建議借鑒《歐盟委員會關(guān)于與 COVID-19疫情相關(guān)的緊急情況下使用公共采購框架的指南》，以縮短招標時限，加速政府應(yīng)急物資采購運作，提升供給效率。結(jié)合我國《政府采購法》的現(xiàn)有規(guī)定，可以在緊急情況下，將公開投標的截止日期由“不得少于二十日”的規(guī)定，縮短為“不得少于十日”。

　　2.有條件地適用非競爭性采購方式。只有在競爭性采購方式無法符合實際應(yīng)急需求時，再考慮適用競爭性談判等非競爭性采購方式。若選擇非競爭性采購方式須滿足“不可抗力事件”的要求。

　　3.鼓勵地方政府創(chuàng)新應(yīng)急采購方式。各地方政府及其部門基于屬地管理原則，承擔(dān)應(yīng)對處置本地區(qū)突發(fā)事件的重要職責(zé)。中央財政部門可以授權(quán)地方政府及財政部門在授權(quán)范圍內(nèi)，堅持效率原則、合理價格原則，因地制宜地創(chuàng)新采購方式，例如“互聯(lián)網(wǎng)+”采購、不見面采購等。

　　政府應(yīng)急采購的啟動、終結(jié)要件

　　政府應(yīng)急采購的啟動與終結(jié)要件需要得到進一步明確，其中包含主體要件、實質(zhì)要件及形式要件。

　　1.主體要件。根據(jù)現(xiàn)有的法律規(guī)范、實踐操作以及理論研究來看，應(yīng)“由財政部門依法定職權(quán)啟動緊急采購”。在主體要件的認定上，還需要結(jié)合應(yīng)對處置突發(fā)事件所遵循的屬地管理、分級管理原則以及我國財政預(yù)算分級管理制度，建議將啟動或終結(jié)應(yīng)急采購職權(quán)主要根據(jù)突發(fā)事件的影響范圍分散賦予地方財政部門。只有面對特別重大級別的“非常規(guī)突發(fā)事件”時，由中央財政部門依照法定職權(quán)啟動或終結(jié)政府應(yīng)急采購。

　　2.實質(zhì)要件。因為突發(fā)事件有等級之分，較輕等級的突發(fā)事件沒有開展應(yīng)急采購活動的必要，所以突發(fā)事件的出現(xiàn)不會必然引發(fā)應(yīng)急采購活動，是否啟動政府應(yīng)急采購需要結(jié)合突發(fā)事件的實際影響綜合判斷。結(jié)合《突發(fā)事件應(yīng)對法》的分級管理原則，可以將啟動應(yīng)急采購活動的實質(zhì)要件量化為重大級別以上的突發(fā)事件。

　　3.形式要件。我國應(yīng)急管理的實踐操作對啟動應(yīng)急采購的形式要件是統(tǒng)一的，均由財政部門在突發(fā)事件發(fā)生后下發(fā)授權(quán)文件，允許各采購主體開展應(yīng)急采購活動。為了保證政府應(yīng)急采購活動運行的整體性、連續(xù)性，建議以財政部門制發(fā)的以終止應(yīng)急采購授權(quán)為內(nèi)容的文件作為結(jié)束應(yīng)急采購活動的標志。

　　需說明的是，新冠疫情不等同于自然災(zāi)害等突發(fā)事件，其零星暴發(fā)的特點，也啟發(fā)我們不應(yīng)將應(yīng)急采購權(quán)“一刀切”式地全部收回，可考慮將開展應(yīng)急采購的權(quán)力轉(zhuǎn)移至省級財政部門，在必要時，由市縣級財政部門向省級財政部門申請啟動應(yīng)急采購，最后根據(jù)突發(fā)事件的發(fā)展情況來判斷停止授權(quán)與否。

　　政府應(yīng)急采購救濟機制要點

　　圍繞政府采購質(zhì)疑與投訴機制構(gòu)建政府應(yīng)急采購權(quán)利救濟機制，應(yīng)注重以下要點：

　　1.適當擴大救濟主體范圍。在政府應(yīng)急采購領(lǐng)域中，由于行政權(quán)力的相對集中，合法權(quán)益最容易遭受損害的并非投標供應(yīng)商而是潛在供應(yīng)商。在政府應(yīng)急采購救濟機制的構(gòu)建思路中，需要重視潛在供應(yīng)商這類群體，將其納入救濟主體的范圍之中。

　　2.審慎適用暫停采購制度。應(yīng)急采購活動帶有明顯的公共利益目的，因此不同于常規(guī)政府采購活動。在政府應(yīng)急采購活動中，需要著重以處置應(yīng)對突發(fā)事件、保障公民生命健康安全等公共利益為重點判斷標準，對于財政使用效益等公共利益以及私人利益應(yīng)當在事前或事中階段予以保障，而不能通過暫停采購活動來保護相關(guān)利益，除非采購方式和程序嚴重違法。

　　3.明確應(yīng)急采購協(xié)議的法律性質(zhì)。將2019年最高人民法院公布的《關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》中行政協(xié)議的具體概念與2020年9月8日財政部《對十三屆全國人大三次會議第10154號建議的答復(fù)》中政府應(yīng)急采購概念加以比較，可以發(fā)現(xiàn)，政府應(yīng)急采購協(xié)議在目的、主體、意思和內(nèi)容四方面與行政協(xié)議的內(nèi)涵一致，屬于行政協(xié)議的范疇，應(yīng)當適用法定的行政協(xié)議救濟渠道對（潛在）供應(yīng)商的合法權(quán)益予以保障。

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