文/鄒成　劉翊德　楊爽　程翔

　　【摘要】《中華人民共和國招標投標法》與《中華人民共和國招標投標法實施條例》基本確立了我國招投標異議制度，但《招標投標法實施條例》并沒有明確異議處理單位的處理程序及處理方式。文章主要探討大型國有企業(yè)招投標異議分級處理機制，以較為典型的ZY招標中心制定的異議分級管控方案為例，介紹其在招投標過程中面臨具體異議時采取的不同應對措施，在此基礎上分析大型國有企業(yè)招投標異議分級處理的合理性，并提出異議分級處理機制運行中需要關注之處。

　　【關鍵詞】招標異議；分級處理；國有企業(yè)

　　《中華人民共和國招標投標法》（以下簡稱《招標投標法》）明確了招投標異議制度，但是沒有具體規(guī)定異議程序、異議范圍以及異議處理機制?！吨腥A人民共和國招標投標法實施條例》（以下簡稱《招標投標法實施條例》）對資格預審文件異議、開標異議、評標結果異議、異議程序等進行了細化，但沒有明確異議處理單位的處理程序及處理方式。ZY招標中心作為招標代理機構開展招標工作，接收并處理投標人或利害關系人提出的異議。在處理異議的過程中，ZY招標中心發(fā)現(xiàn)傳統(tǒng)的一次性異議處理程序難以滿足需求。異議人一旦不滿意回復結果，多采取不正規(guī)渠道或將自己揣測的意見上傳網(wǎng)站，導致本身的異議處理無法達到應有的效果，也引發(fā)了大型國有企業(yè)管理危機。為此，ZY招標中心根據(jù)法律規(guī)定，結合其工作經(jīng)驗，創(chuàng)設性地提出了招標異議分級處理程序，即第一層異議處理與異議升級處理機制。

　　ZY招標中心招標異議分級處理模式

　　《招標投標法》雖然明確規(guī)定了受理異議的主體是招標人，但實踐中招標人大多委托招標代理機構進行招標，也主要是由招標代理機構處理招標活動中的異議，其受理、處理異議的招標活動結果由招標人承擔。為規(guī)范招標投標異議、投訴處理流程，ZY招標中心根據(jù)《招標投標法》《招標投標法實施條例》和公司相關規(guī)定，專門制定了《ZY招標中心招標投標異議、投訴處理管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》）?！豆芾磙k法》明確了異議提出、受理、處理的方式以及具體的責任主體。此外，ZY招標中心還探索了升級異議提起程序，即異議分級處理模式，以期盡可能將權利人的訴求在異議階段解決。

　　明確異議處理主體職責與權限

　　《管理辦法》制定之前，ZY招標中心內部招標代理機構頻繁應對內外部檢查、紀檢、審計等監(jiān)督工作要求，缺乏足夠精力處理投標人、利害關系人的異議。同時，在制度層面也存在管理有待加強、責任有待落實之處。因此，ZY招標中心制定的《管理辦法》第二章明確了異議發(fā)生時各部門的職責與權限，確保高效處理異議，防止因職責不清出現(xiàn)互相推諉或者爭搶處理異議的情況。對于異議人而言，能夠明確知曉處理部門，便于異議人主張權利。

　　細化異議的提出和受理程序

　　《招標投標法實施條例》對異議對象以及節(jié)點進行了明確，《管理辦法》在此基礎上進行了細化。第一，重申了《招標投標法實施條例》規(guī)定的對資格預審文件有異議、對招標文件有異議時的異議提出時間。第二，細化了異議接收后的轉接程序。招標項目負責人收到異議后應首先確認形式是否符合要求，若符合《招標投標活動異議和投訴處理工作規(guī)范》（Q/SY 13007—2023）形式要求的應轉交招標人，而不符合形式要求的異議應告知異議人補正后重新提出。第三，列舉了異議不予受理的情形。第四，建立正式異議處理之前的溝通程序。

　　細化異議處理程序

　　第一，明確回復時間。招標項目負責人自收到異議之日起3日內應給予回復，開標現(xiàn)場異議的回復除外。第二，細化正式回復函件的形成過程。一是對招標文件、評標結果的異議，招標項目負責人應提出回復建議，并上報所屬部門負責人、分管領導審定后轉交招標人，招標人確定是否采納，最終回復以招標人函件為準。對于內容復雜的異議，分管領導牽頭組織討論會，可邀請法律顧問提供咨詢。二是對資格預審文件、招標文件的異議，應根據(jù)招標人意見組織經(jīng)濟、法律、技術等專業(yè)人員對文件進行核查后，形成異議回復建議。三是對開標的異議應當場記錄。異議成立的立即采取糾正措施，異議不成立的當場給予解釋說明。第三，明確招標項目負責人的風險提示義務。招標人自收到異議起超過10個工作日不明確處理意見的，招標項目負責人應向招標人提示風險。風險提示后超過5個工作日仍不明確處理意見的，招標項目負責人應呈報所屬部門負責人、分管領導后與招標人溝通。第四，明確例外接收異議的情形。招標項目負責人收到法定時限外提出的異議，內容確有事實依據(jù)可能影響招標活動正常進行的，項目負責人應將情況告知招標人，根據(jù)招標人意見加以處理。

　　構建升級異議程序

　　ZY招標中心將招投標的架構分為兩級，一是ZY招標中心的上級管理部門采購中心；二是各個片區(qū)的分公司，如ZY招標中心西南分公司、ZY招標中心西北分公司。采購中心與各分公司是監(jiān)督與被監(jiān)督的關系，這也為針對各個分公司招標項目的異議處理提供了升級異議處理程序的基礎。第一，啟動升級異議處理程序有相應的前置條件。以ZY招標中心為例，首先，異議提起人經(jīng)與招標人項目聯(lián)系人和ZY招標中心項目經(jīng)辦人充分溝通后，對ZY招標投標交易平臺的回復內容或項目經(jīng)辦人郵箱的回復內容仍有異議，可在異議回復信息發(fā)送后的5個工作日內，以書面形式向ZY招標中心招標管理部提出異議升級處理。第二，異議提起人經(jīng)與ZY招標中心招標管理部充分溝通后，對ZY招標中心招標管理部答復仍有爭議的，可撥打ZY招標中心采購中心異議升級受理電話，并以書面形式提交相關材料。第三，異議提起人應按照上述要求逐級提出異議。ZY招標中心項目經(jīng)辦人未處理完結異議前，不得向ZY招標中心招標管理部提出升級異議。不按程序逐級提起異議或提起異議被認定為不當異議。

　　大型國有企業(yè)招投標異議分級處理的合理性

　　異議分級處理并不違背法律法規(guī)

　　第一，異議分級處理的設置具有合法性。接受投標人委托的ZY招標中心設置完整的異議處理程序能夠幫助投標人更有針對性、更高效地答復異議。在具體設置異議程序時，無論是《招標投標法》還是《招標投標法實施條例》均沒有明確限制異議處理階段只能設置一次異議處理程序。第二，異議分級處理程序尊重異議人的處分權利。在法律法規(guī)框架下，當事人可以處分自己的權利，這是法治國家保障企業(yè)權益的體現(xiàn)。異議升級處理程序給了異議人提供了另一個解決問題的途徑，異議人有選擇的權利，若異議人不申請升級異議，可以直接投訴。在異議升級處理程序中，并未給異議人設定義務，反而是增加了其權利。因此，異議分級處理并不違反法律法規(guī)。

　　分級處理機制能有效推動投標工作

　　第一，通過分級處理機制，能夠更為準確、清晰地識別有效異議，推動招標工作順利進行。ZY招標中心創(chuàng)設分級處理機制，一方面可以督促接收異議的第一層級的ZY招標中心招標管理部認真對待權利人的異議，準確識別是否為有效異議，并針對異議性質作出相應處理。另一方面，若權利人對第一層級的處理結果不滿意，其可以升級異議處理程序，由采購中心再次審查異議，并作出相應的處理。兩層處理，既能保證異議得到切實解決，也能優(yōu)化采購部門責任劃分。第二，通過分級處理，能夠提升ZY招標中心招標管理部門的處理能力，降低招標采購成本，提高招標采購質量。根據(jù)《管理辦法》，ZY招標中心招標管理部門負責接收異議，業(yè)務部門負責提出處理建議，通過壓實責任，能夠加深招標從業(yè)人員對制度的認識，倒逼各部門提升專業(yè)能力，保證其提出的處理結果經(jīng)得起異議升級后上一級采購中心的檢驗。

　　異議分級處理機制運行注意點

　　充分保障異議人的程序選擇權

　　ZY招標中心應認識到：一方面，是否選擇異議升級是投標人或利害關系人的權利；另一方面，法律明確規(guī)定，投標人或者其他利害關系人認為招標投標活動不符合法律、行政法規(guī)規(guī)定的，可以直接向有關行政監(jiān)督部門投訴。根據(jù)異議內容不同，是否有異議前置程序也有所不同。若投標人或者其他利害關系人認為投標活動違反法律法規(guī)，作為招標人的代理機構也應當尊重其選擇異議或是投訴的權利。

　　注意設定合理的異議升級處理期

　　一方面，若不明確異議升級處理期，升級異議處理部門可能會怠于處理，侵害異議人的合法權益，不僅不利于問題的解決反而會激化矛盾。雙方長時間處于糾纏、膠著狀態(tài)，最終可能發(fā)展為投訴。另一方面，因為異議升級耗時較長，無法正常開展招標工作，就無法進行生產，可能引起招標人的不滿，轉而傾向于否定異議升級程序。

　　明確異議升級的范圍

　　若不限制異議升級范圍，對于事實清楚、證據(jù)充分的異議，即使異議處理部門充分予以解釋、溝通后，投標人還會利用二次異議機制想方設法找一個改變結果的機會，影響生產采購時效。這種不加限制的異議升級，不僅沒有有效解決問題，反而會增加采購中心的工作量。

　　加強代理機構與投標人之間的溝通協(xié)作

　　在代理招標過程中，代理機構對異議進行處理，形成處理建議，最終由投標人發(fā)出處理決定。因此，代理機構與投標人之間的協(xié)作尤為重要。根據(jù)異議升級管理的處理程序，若投標人或利害關系人不按程序逐級提起異議或提起異議被認定為不當異議，招標人將依據(jù)《管理辦法》進行相應處理。升級異議的直接處理者是代理機構，而結果由招標人出具。在這個流轉環(huán)節(jié)中，代理機構與投標人應對何為“不當異議”達成共識。

　　結語

　　傳統(tǒng)的一次性異議處理程序難以滿足招標工作中異議處理的需要，異議分級處理尊重異議人的處分權利，能夠及時、合理處理投標人及其利害關系人的難題。盡可能實現(xiàn)在招標環(huán)節(jié)有效解決異議，避免不必要的直接投訴等問題，有助于推動項目落實，并且真正實現(xiàn)招標的公開、公平、公正。異議分級處理完善了招標過程中大型國有企業(yè)異議的處理機制，進一步推動了國有企業(yè)招標體系的完善。

　?。ㄗ髡邌挝唬亨u成，中國石油物資有限公司西南分公司；劉翊德，中國石油物資有限公司；楊爽，中國石油天然氣有限公司四川銷售公司；程翔，中國石油四川石化有限責任公司）

　　參考文獻：

　　[1]何建煜.探析招投標過程中的異議與投訴[J].中國招標，2022（07）：150-151.

　　[2]耿春.關于《招標投標法實施條例》中異議制度的思考[J].建設監(jiān)理，2013（11）：25-27.

　　責編：辛美玉

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