陳峰燕（中共南通市委黨校）

　　摘要：城鄉(xiāng)融合發(fā)展的實質(zhì)就是要解決好城市與農(nóng)村地區(qū)的差異問題，促進城鄉(xiāng)地區(qū)經(jīng)濟和社會的協(xié)調(diào)發(fā)展，從而達到城市和農(nóng)村的雙贏。為擴大發(fā)展空間，推動高質(zhì)量發(fā)展，相關(guān)部門必須健全統(tǒng)籌發(fā)展的體制機制。本文對城鄉(xiāng)融合發(fā)展的內(nèi)涵作了簡要論述，并就目前存在的體制機制問題進行了分析，在此基礎(chǔ)上，從健全新型城鎮(zhèn)化體制、深化農(nóng)村制度改革、完善城鄉(xiāng)要素融合機制、完善城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合機制四個方面提出了對策建議。

　　關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)融合發(fā)展；體制機制；新型城鎮(zhèn)化

　　城鄉(xiāng)融合發(fā)展的內(nèi)涵分析

　　一、城鄉(xiāng)融合發(fā)展的概念

　　城鄉(xiāng)融合發(fā)展是新時期的重要發(fā)展理念，是打破城鄉(xiāng)二元壁壘的基本戰(zhàn)略，是中國式現(xiàn)代化發(fā)展的必然要求。城鄉(xiāng)融合發(fā)展的本質(zhì)是縮小城鄉(xiāng)間的差距，促進城市和農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟和社會融合發(fā)展，最后達到農(nóng)村和城市的雙贏。城鄉(xiāng)融合發(fā)展的核心是充分發(fā)揮城鄉(xiāng)的互補作用，優(yōu)化資源配置，改善基礎(chǔ)設(shè)施，提升公共服務(wù)質(zhì)量。具體來說，城鄉(xiāng)融合發(fā)展的任務(wù)是調(diào)整產(chǎn)業(yè)布局，促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟元素的聚集，從而打造現(xiàn)代化的鄉(xiāng)村與城鎮(zhèn)格局，不斷提高城鄉(xiāng)居民的收入水平。城鄉(xiāng)融合發(fā)展還涉及加強交通等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)工作，增強城市與鄉(xiāng)村之間的聯(lián)通性，促進公共服務(wù)的均等化，全面提高廣大農(nóng)村居民的公共服務(wù)水平等。城鄉(xiāng)融合發(fā)展要立足現(xiàn)實需求，深刻把握城市與鄉(xiāng)村的內(nèi)在關(guān)系，從而走出高質(zhì)量的發(fā)展路徑。

　　二、城鄉(xiāng)融合發(fā)展的基本要求

　　1.土地要素重新配置。土地資源的合理配置是城鄉(xiāng)融合發(fā)展實現(xiàn)的基礎(chǔ)以及前提，城鄉(xiāng)融合發(fā)展模式下，城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村之間、鄉(xiāng)村內(nèi)部以及城鎮(zhèn)內(nèi)部都需要根據(jù)融合發(fā)展的需求，實現(xiàn)土地資源的重新規(guī)劃，這一規(guī)劃需要以統(tǒng)一規(guī)劃為基本前提。鄉(xiāng)村向城鎮(zhèn)發(fā)展過程中，部分鄉(xiāng)村土地在符合標準的情況下需要向城鎮(zhèn)建設(shè)用地轉(zhuǎn)化。通過土地要素的調(diào)整，城鎮(zhèn)以及鄉(xiāng)村空間隔離的問題得到有效控制。根據(jù)城鄉(xiāng)融合發(fā)展需求，城市與鄉(xiāng)村土地要素的調(diào)配與應(yīng)用，需要實現(xiàn)整體協(xié)調(diào)，即需要進行協(xié)調(diào)的不僅包括城市與某個鄉(xiāng)村的土地要素，還包括在以城市為核心的基礎(chǔ)上，城市周邊土地資源需要通過集中調(diào)配達到整體協(xié)調(diào)的目標。

　　2.資本要素有序引入。讓更多資本進入鄉(xiāng)村地區(qū)并促進鄉(xiāng)村的發(fā)展已經(jīng)成為鄉(xiāng)村發(fā)展的必然需求，但這一目標難以實現(xiàn)的一個主要原因是鄉(xiāng)村在資金運用方面存在較大的不足，且由于鄉(xiāng)村對金融存在認知偏差，金融產(chǎn)業(yè)在鄉(xiāng)村地區(qū)難以實現(xiàn)有序發(fā)展。讓資本要素進入鄉(xiāng)村、真正為城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供助力，就要求資本要素進入鄉(xiāng)村時堅持有序的基本原則。資本的進入需要與鄉(xiāng)村對資本的需求保持協(xié)調(diào)的關(guān)系，與城市相比，鄉(xiāng)村的整體發(fā)展水平更低，從協(xié)調(diào)發(fā)展需求角度出發(fā)，鄉(xiāng)村需要承擔更大的壓力，引入資本要素是緩解鄉(xiāng)村發(fā)展壓力的必然需求，因此，即便資本要素引入存在較大的困難，為實現(xiàn)城鄉(xiāng)的融合發(fā)展，也必須通過更為合理有序的措施將資本引入鄉(xiāng)村地區(qū)。

　　3.人口要素構(gòu)成調(diào)整。根據(jù)城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展的需求，在人口要素的調(diào)整方面，一方面鄉(xiāng)村需要解決人口過度流失的問題，另一方面鄉(xiāng)村的人口結(jié)構(gòu)包括人口的年齡結(jié)構(gòu)、學(xué)歷結(jié)構(gòu)等均需要大幅調(diào)整。目前部分鄉(xiāng)村人口嚴重流失，對鄉(xiāng)村的發(fā)展造成了極為嚴重的影響，使得城鄉(xiāng)融合發(fā)展難以推進。只有保證鄉(xiāng)村具有一定的人口基數(shù)，且鄉(xiāng)村人口處于正常迭代狀態(tài)，鄉(xiāng)村才具有發(fā)展的可能性。滿足這一需求要實現(xiàn)鄉(xiāng)村人口的回流，即符合未來鄉(xiāng)村發(fā)展需求的人口，需要在合理引導(dǎo)下重新回歸鄉(xiāng)村。

　　城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機制之困

　　一、城鄉(xiāng)要素流動存在障礙

　　改革開放后，盡管我國逐步放開農(nóng)村和城市的市場，但由于體制和機制的原因，我國部分城鄉(xiāng)資源要素流動的藩籬還沒有完全拆除，目前還沒有形成真正意義上的資源要素市場化分配機制，其具體表現(xiàn)在：第一，要素在農(nóng)村和城市市場中的流通還不順暢，物流、資金、人才和信息流的配置低效。例如，我國部分城鄉(xiāng)融合發(fā)展長期以來存在著資金不充分的問題，且缺少有效的融資機制，投資渠道相對單一，長期以來高度依賴政府投資，未能通過強有力的金融保障體系解決城鄉(xiāng)融合發(fā)展中的資金問題及風險問題。第二，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化機制沒有真正形成，還存在轉(zhuǎn)移人口就業(yè)不穩(wěn)定，難以與城鎮(zhèn)職工同工同酬，難以和城市市民享受同等公共服務(wù)，市民化成本分擔機制不完善，無法真正融入城市，長期游離在城鄉(xiāng)之間，合法權(quán)益不能得到充分保障等問題，面臨“出來不能完全融入城市、回去難再適應(yīng)農(nóng)村”的現(xiàn)實困境，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的子女教育、住房保障、社會保險等問題仍是他們的后顧之憂。

　　二、城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合機制亟須優(yōu)化

　　由于歷史發(fā)展背景、發(fā)展基礎(chǔ)、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和制度機理等因素的影響，我國農(nóng)村和城市的生產(chǎn)模式有本質(zhì)上的不同，部分城鄉(xiāng)之間的工業(yè)不能進行有效結(jié)合，現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系還不完善。一是部分城市和農(nóng)村的工業(yè)結(jié)構(gòu)不夠完善，以農(nóng)業(yè)為主體的農(nóng)村，其產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)較為薄弱，第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展也較為落后，再加上城市與鄉(xiāng)村的產(chǎn)業(yè)聯(lián)系不夠密切，因此，在市場競爭中，農(nóng)業(yè)常常處在弱勢地位，這很可能導(dǎo)致鄉(xiāng)村的資源受到壓縮。農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)薄弱、農(nóng)業(yè)發(fā)展的動力不足，農(nóng)戶的收入也會受到影響。二是當前我國鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的一體化發(fā)展還處在初級狀態(tài)。農(nóng)業(yè)和產(chǎn)業(yè)的關(guān)聯(lián)度不高，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條短、效益不高的問題仍較為突出。目前，農(nóng)業(yè)標準化、組織化、規(guī)?；?、綠色化和品牌化程度較低，農(nóng)產(chǎn)品的附加值不高，多數(shù)產(chǎn)品處在產(chǎn)業(yè)鏈的低端，其市場占有率較低，難以提高其利潤。從整體來看，農(nóng)村經(jīng)濟體制還需要進一步深化，農(nóng)村和城市之間的產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展機理需要進一步完善和健全。

　　三、農(nóng)民增收長效機制有待完善

　　過去很長一段時間，農(nóng)村居民的收入普遍出現(xiàn)穩(wěn)定增長。但在當前國際和國內(nèi)局勢不斷變化的背景下，長期保持較高水平的農(nóng)戶增加收入的條件也在發(fā)生變化，支持農(nóng)戶收入增長的動態(tài)機制出現(xiàn)了顯著變化。我國農(nóng)民增收長效機制面臨著障礙和挑戰(zhàn)。一方面，農(nóng)民家庭收入缺乏穩(wěn)定性。農(nóng)民家庭經(jīng)營性收入往往依賴農(nóng)產(chǎn)品價格及其穩(wěn)定性，波動較大。農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率落后于二、三產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條短、價值鏈單一、綜合效益不高，農(nóng)業(yè)多種功能挖掘不充分，農(nóng)村多元價值拓展不夠。另一方面，農(nóng)村居民財產(chǎn)性收入來源比較單一，金融發(fā)展相對遲緩，土地、房屋等重要資產(chǎn)缺少衡量標準和實現(xiàn)市場價值的渠道。農(nóng)民財產(chǎn)性收入總體偏少，占可支配收入比重偏低，對農(nóng)民增收貢獻較低。

　　加快完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制的建議

　　一、健全新型城鎮(zhèn)化推進體制

　　1. 健全農(nóng)村流動人口的戶籍制度。首先，要完善農(nóng)村流動人口的基本公共資源分配制度。完善新型居住證制度，改革土地流轉(zhuǎn)制度和戶籍管理制度，使進城農(nóng)業(yè)人口和市民享受同等的勞動報酬、子女教育、醫(yī)療服務(wù)、住房、社會保障等基本公共服務(wù)，在此基礎(chǔ)上，加強農(nóng)村流動人口的融合發(fā)展，加大對工人專業(yè)技術(shù)的培訓(xùn)力度，改善工人的技術(shù)水平，鼓勵有資格的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口參加技能鑒定，如職業(yè)資格鑒定和職業(yè)技能鑒定，支持農(nóng)民參加社區(qū)管理服務(wù)，參加民主協(xié)商議事，管理社區(qū)事務(wù)，實現(xiàn)進得來、留得住、過得好、融得進、可持續(xù)。要健全農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔機制。政府應(yīng)根據(jù)國家經(jīng)濟發(fā)展水平切實擔負起市民化的巨大成本，讓農(nóng)民工分享工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化成果，引導(dǎo)農(nóng)村勞動力合理有序地流動，以促進社會的穩(wěn)定。

　　2.要形成大、中、小城鎮(zhèn)協(xié)同發(fā)展的模式。建立各種層級的城市體系，主要形式是城市群，讓大型城市、中型城市、小型城市在城市群的框架規(guī)劃下各司其職，分工協(xié)作 ，形成規(guī)劃科學(xué)、結(jié)構(gòu)合理、規(guī)模適度、功能互補、整體效能優(yōu)化的體系，發(fā)揮各自的比較優(yōu)勢，在推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展過程中實現(xiàn)效益最大化。

　　3.加強城市規(guī)劃建設(shè)，提升城市的可持續(xù)發(fā)展水平。加強對城市的規(guī)劃、建設(shè)、經(jīng)營、管理等方面的研究，為城市發(fā)展探索一條新的途徑。在此基礎(chǔ)上，構(gòu)建具有鮮明特色的城市工業(yè)體系，加強不同區(qū)域之間的專業(yè)分工和合作，提高其對工業(yè)的承接能力。牢牢把握城市生命體、有機體特征，塑造城市綠色人文宜居環(huán)境，打造宜居、韌性、智慧城市，走產(chǎn)業(yè)升級、綠色低碳的路子。樹立全周期管理理念，不斷提高城市治理科學(xué)化、精細化、智能化水平。

　　二、深化農(nóng)村制度改革，夯實城鄉(xiāng)融合發(fā)展基石

　　1.進一步推進農(nóng)村土地制度的改革。一是要繼續(xù)深化農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)機制的改革。要進一步推進農(nóng)村承包經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”，使已有的承包合同保持長期穩(wěn)定，保障農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員在農(nóng)村的承包經(jīng)營權(quán)。要加速土地流轉(zhuǎn)，并保障經(jīng)營主體穩(wěn)定的經(jīng)營預(yù)期。二是要穩(wěn)慎推進農(nóng)村宅基地制度改革，在堅持“三條底線”不變的前提下，堅持農(nóng)村集地、耕地紅線和農(nóng)民利益不受到侵害，禁止農(nóng)村集體用地用于建設(shè)大型商業(yè)住宅，嚴格規(guī)范宅基地審批程序和用地建房管理。三是要繼續(xù)推進國有資產(chǎn)進入市場，要確保國有資產(chǎn)不能改變，不能突破耕地紅線，不能損害農(nóng)民利益，探索“同權(quán)同價、流轉(zhuǎn)順暢、收益共享”的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市路徑。

　　2.發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟。在穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度的基礎(chǔ)上，通過合作把農(nóng)村分散的資源、技術(shù)和資金等各類要素進行有效整合，引導(dǎo)農(nóng)民走向新的合作和聯(lián)合，壯大新型集體經(jīng)濟。完善農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人治理機制，明確集體資產(chǎn)權(quán)屬歸位相關(guān)配套政策，要盡快建立健全產(chǎn)權(quán)關(guān)系清晰、治理結(jié)構(gòu)科學(xué)、經(jīng)營方式穩(wěn)健、收益分配合理的新型村級集體經(jīng)濟組織。要充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，因地制宜探索適合本地不同類型集體經(jīng)營性資產(chǎn)的發(fā)展模式，提升運行效益。3.完善強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)支持制度。政府的職能作用對于城鄉(xiāng)融合發(fā)展的順利實現(xiàn)極為關(guān)鍵。因此，中央和地方政府需審時度勢，根據(jù)各地農(nóng)村的實際情況，加大對農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的扶持力度。從農(nóng)業(yè)發(fā)展來看，要進一步加強農(nóng)業(yè)支持保護，進一步健全農(nóng)業(yè)市場的定價體系，在適度提升最低收購價格的基礎(chǔ)上，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實行補貼，完善補貼制度，開展多元化的農(nóng)業(yè)保險，推廣全成本保險、農(nóng)作物收益保險等保險，完善價格、補貼和保險“三位一體”的補貼制度，構(gòu)建完善主要農(nóng)作物生產(chǎn)經(jīng)營主體的收益分配制度。

　　三、完善城鄉(xiāng)要素融合機制，促進城鄉(xiāng)要素自由流動和公共資源合理配置

　　要打破城鄉(xiāng)市場、行政區(qū)域劃分界線和壁壘，使產(chǎn)品和生產(chǎn)要素能在城鄉(xiāng)之間自由公平流動，完善城鄉(xiāng)要素資源的合理分配制度，打破阻礙城鄉(xiāng)要素自由流通和公平交換的制度障礙，推動更多的要素流向鄉(xiāng)村，在農(nóng)村形成人才、土地、資本、產(chǎn)業(yè)、信息等要素的良好流通。從實現(xiàn)農(nóng)民在勞動、土地、資金、技術(shù)等要素交易中的公平利益出發(fā)，暢通城鄉(xiāng)人口、資金、技術(shù)等要素的流通通道，推動城市資金、人才和技術(shù)下鄉(xiāng)，形成城鄉(xiāng)要素雙向合理流動的新格局。

　　四、完善城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合機制，增強城鄉(xiāng)融合發(fā)展動能第一，要建立一套農(nóng)業(yè)和第二、三產(chǎn)業(yè)相互結(jié)合的現(xiàn)代體系，重點是調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，延伸農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，擴大農(nóng)業(yè)多種功能，發(fā)展新型農(nóng)業(yè)形態(tài)；以農(nóng)民合作社、家庭農(nóng)場、龍頭企業(yè)和產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟等為主要形態(tài)，積極發(fā)展新型鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)融合組織；以擴大綠色食品、有機食品和無公害農(nóng)產(chǎn)品供給為重點，優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系。第二，構(gòu)建城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)整體發(fā)展的格局。要主動適應(yīng)新形勢，用工業(yè)理念發(fā)展農(nóng)業(yè)，以市場需求為導(dǎo)向，以利益聯(lián)結(jié)機制為核心，以制度、技術(shù)和商業(yè)模式創(chuàng)新為動力，根據(jù)當?shù)氐馁Y源稟賦、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、發(fā)展條件，推進城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)科學(xué)布局，加強城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)鏈條延伸對接，推動城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)整體發(fā)展，促進城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)廣泛聯(lián)合、分工協(xié)作、資源互補。

　　參考文獻

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　　作者簡介：陳峰燕，副教授，研究方向為農(nóng)業(yè)經(jīng)濟、可持續(xù)發(fā)展。

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