文/岳小川

　　2024年2月，財(cái)政部發(fā)布了《政府采購(gòu)合作創(chuàng)新采購(gòu)方式管理暫行辦法（征求意見(jiàn)稿）》（以下簡(jiǎn)稱《征求意見(jiàn)稿》），向公眾公開(kāi)征求意見(jiàn)。筆者認(rèn)真研讀《征求意見(jiàn)稿》后發(fā)現(xiàn)，其中亮點(diǎn)頗多，現(xiàn)將筆者認(rèn)為最突出的八個(gè)亮點(diǎn)與讀者分享。

　　亮點(diǎn)一：新增一種全新的政府采購(gòu)方式

　　目前，政府采購(gòu)的方式有七種，包括公開(kāi)招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、競(jìng)爭(zhēng)性磋商、詢價(jià)、單一來(lái)源采購(gòu)和框架協(xié)議采購(gòu)。這七種采購(gòu)方式都只能用于采購(gòu)市場(chǎng)上已有的商業(yè)化銷(xiāo)售的產(chǎn)品或標(biāo)的（如辦公家具），或市場(chǎng)上暫時(shí)沒(méi)有商業(yè)化銷(xiāo)售但供應(yīng)商愿意通過(guò)自主投入經(jīng)費(fèi)研發(fā)制造并銷(xiāo)售的產(chǎn)品或標(biāo)的（如一些特殊疫苗）。對(duì)于市場(chǎng)上沒(méi)有商業(yè)化銷(xiāo)售，因研發(fā)風(fēng)險(xiǎn)大、研發(fā)費(fèi)用高供應(yīng)商無(wú)意愿自主投入經(jīng)費(fèi)研發(fā)的產(chǎn)品或標(biāo)的，目前的政府采購(gòu)制度沒(méi)有適用的采購(gòu)方式。

　　實(shí)際上，政府采購(gòu)的一項(xiàng)重要職能就是要落實(shí)國(guó)家重大戰(zhàn)略目標(biāo)任務(wù)，通過(guò)政府采購(gòu)促進(jìn)科技創(chuàng)新，攻關(guān)僅靠市場(chǎng)機(jī)制不能攻克的關(guān)鍵技術(shù)和“卡脖子”產(chǎn)品，政府采購(gòu)亟須一種能夠滿足這種特殊采購(gòu)需求的采購(gòu)方式。根據(jù)《征求意見(jiàn)稿》，采用合作創(chuàng)新采購(gòu)方式采購(gòu)時(shí)，采購(gòu)人和供應(yīng)商對(duì)特定標(biāo)的進(jìn)行合作研發(fā)，雙方共擔(dān)研發(fā)風(fēng)險(xiǎn)，采購(gòu)人對(duì)供應(yīng)商的研發(fā)費(fèi)用進(jìn)行部分補(bǔ)償。研發(fā)成功的產(chǎn)品，采購(gòu)人以首購(gòu)的方式保證購(gòu)買(mǎi)。合作創(chuàng)新采購(gòu)方式的設(shè)立，使創(chuàng)新產(chǎn)品采購(gòu)可以通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)行，同時(shí)為政府采購(gòu)提供了新的采購(gòu)方式選擇。

　　亮點(diǎn)二：合作創(chuàng)新采購(gòu)方式的名稱準(zhǔn)確表述了其內(nèi)涵

　　合作創(chuàng)新采購(gòu)方式名稱的確定，歷經(jīng)多次變化。在2021年發(fā)布的《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》（修訂草案征求意見(jiàn)稿）以及其后擬定的《政府創(chuàng)新采購(gòu)方式管理暫行辦法》（征求意見(jiàn)稿）中，合作創(chuàng)新采購(gòu)方式的名稱為“創(chuàng)新采購(gòu)方式”，后又改為“創(chuàng)新合作采購(gòu)方式”。不同的名稱，其內(nèi)涵大不相同。最早采用的“創(chuàng)新采購(gòu)方式”，包含多種意思。如果把“創(chuàng)新”二字按照動(dòng)詞理解，意思是對(duì)政府采購(gòu)方式的創(chuàng)新，“創(chuàng)新采購(gòu)方式”本身并不是一種采購(gòu)方式；如果將“創(chuàng)新”二字按照名詞理解，“創(chuàng)新采購(gòu)方式”既可以理解為一種新創(chuàng)造的采購(gòu)方式，也可以理解為“創(chuàng)造新產(chǎn)品的采購(gòu)方式”。因此，“創(chuàng)新采購(gòu)方式”的名稱存在多種歧義。其后采用的“創(chuàng)新合作采購(gòu)方式”的名稱就清晰很多了，但是仍然不能準(zhǔn)確反映這種采購(gòu)方式的內(nèi)涵。而“合作創(chuàng)新采購(gòu)方式”可以準(zhǔn)確反映這種采購(gòu)方式的本意，“合作”是手段，“創(chuàng)新”是目的。“合作創(chuàng)新采購(gòu)方式”就是采購(gòu)人和供應(yīng)商通過(guò)合作進(jìn)行產(chǎn)品創(chuàng)新，研發(fā)出新的產(chǎn)品為創(chuàng)新產(chǎn)品，采購(gòu)人按照雙方約定的價(jià)格和條件對(duì)創(chuàng)新產(chǎn)品進(jìn)行采購(gòu)。

　　亮點(diǎn)三：為采購(gòu)人和供應(yīng)商規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)

　　對(duì)于市場(chǎng)上已有商業(yè)化銷(xiāo)售的產(chǎn)品或標(biāo)的，或者市場(chǎng)上暫時(shí)沒(méi)有商業(yè)化銷(xiāo)售但供應(yīng)商愿意通過(guò)自主投入經(jīng)費(fèi)研發(fā)制造并銷(xiāo)售的產(chǎn)品或標(biāo)的，采購(gòu)人可以通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)或協(xié)商談判與供應(yīng)商直接簽訂采購(gòu)合同進(jìn)行采購(gòu)，通過(guò)合同分配采購(gòu)人和供應(yīng)商的責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)。但是對(duì)于市場(chǎng)上沒(méi)有商業(yè)化銷(xiāo)售，需要為采購(gòu)人專門(mén)研發(fā)且研發(fā)費(fèi)用高、研發(fā)難度大的產(chǎn)品或標(biāo)的，如果直接簽訂采購(gòu)合同，采購(gòu)人和供應(yīng)商都會(huì)面臨極大的風(fēng)險(xiǎn)。如果研發(fā)不成功，采購(gòu)人不得不接受采購(gòu)失敗和采購(gòu)落空的結(jié)果，耽誤采購(gòu)進(jìn)度，還可能造成預(yù)付貨款的損失；供應(yīng)商則必須承擔(dān)巨額研發(fā)費(fèi)用的損失。

　　為了降低采供雙方的采購(gòu)風(fēng)險(xiǎn)，《征求意見(jiàn)稿》中的合作創(chuàng)新采購(gòu)方式將采購(gòu)過(guò)程分為訂購(gòu)和首購(gòu)兩個(gè)階段。訂購(gòu)是指采購(gòu)人提出研發(fā)目標(biāo)，與選定的研發(fā)供應(yīng)商合作研發(fā)創(chuàng)新產(chǎn)品，采購(gòu)人向研發(fā)供應(yīng)商補(bǔ)償部分研發(fā)費(fèi)用，共擔(dān)研發(fā)風(fēng)險(xiǎn)。首購(gòu)是指采購(gòu)人按照研發(fā)合同約定向選定的成交供應(yīng)商采購(gòu)研發(fā)成功的創(chuàng)新產(chǎn)品。訂購(gòu)階段采購(gòu)人與研發(fā)供應(yīng)商簽訂研發(fā)合同，首購(gòu)階段采購(gòu)人與成交供應(yīng)商簽訂首購(gòu)協(xié)議，首購(gòu)協(xié)議是研發(fā)合同的補(bǔ)充。

　　制造創(chuàng)新產(chǎn)品的難點(diǎn)和風(fēng)險(xiǎn)主要在研發(fā)過(guò)程。合作創(chuàng)新采購(gòu)中，采購(gòu)人承擔(dān)部分研發(fā)費(fèi)用，采購(gòu)人和供應(yīng)商共擔(dān)研發(fā)風(fēng)險(xiǎn)。如果研發(fā)失敗，研發(fā)合同終止，采購(gòu)人和供應(yīng)商都可以及時(shí)止損，采購(gòu)人可以重新采購(gòu)；供應(yīng)商研發(fā)費(fèi)用的損失可以得到部分補(bǔ)償，供應(yīng)商的研發(fā)風(fēng)險(xiǎn)降低到可以承受的水平。如果研發(fā)成功，采購(gòu)人與供應(yīng)商簽訂首購(gòu)協(xié)議，向供應(yīng)商采購(gòu)研發(fā)成功的創(chuàng)新產(chǎn)品，采購(gòu)人的采購(gòu)風(fēng)險(xiǎn)得以規(guī)避；研發(fā)成功的供應(yīng)商除了仍可按照研發(fā)合同獲得研發(fā)費(fèi)用補(bǔ)償外，還可以從創(chuàng)新產(chǎn)品的銷(xiāo)售中獲得利潤(rùn)，供應(yīng)商參與研發(fā)有了利益驅(qū)動(dòng)。合作創(chuàng)新采購(gòu)的兩階段設(shè)計(jì)，把采購(gòu)人的采購(gòu)風(fēng)險(xiǎn)和供應(yīng)商的研發(fā)風(fēng)險(xiǎn)降低到了可以接受的水平，為市場(chǎng)化采購(gòu)創(chuàng)新產(chǎn)品提供了可行的路徑。

　　亮點(diǎn)四：合作創(chuàng)新采購(gòu)方式實(shí)行公開(kāi)采購(gòu)和競(jìng)爭(zhēng)采購(gòu)

　　《征求意見(jiàn)稿》規(guī)定，除了受基礎(chǔ)設(shè)施、行政許可、確需使用不可替代的知識(shí)產(chǎn)權(quán)或者專有技術(shù)等限制，只能從有限范圍或者唯一供應(yīng)商處采購(gòu)?fù)?，合作?chuàng)新采購(gòu)應(yīng)公開(kāi)進(jìn)行，即采購(gòu)人應(yīng)發(fā)布采購(gòu)公告，邀請(qǐng)不特定的供應(yīng)商參加競(jìng)爭(zhēng)。合作創(chuàng)新采購(gòu)的特點(diǎn)決定了可供采購(gòu)人選擇的供應(yīng)商數(shù)量不多。但是由于信息不對(duì)稱以及供應(yīng)商對(duì)核心技術(shù)的保密，采購(gòu)人往往并不掌握市場(chǎng)上有能力參與研發(fā)的社會(huì)主體信息。而公開(kāi)采購(gòu)是信息不對(duì)稱問(wèn)題最有效的解決方法。采購(gòu)人在政府采購(gòu)信息發(fā)布媒體上公開(kāi)發(fā)布創(chuàng)新產(chǎn)品采購(gòu)公告，為各類(lèi)主體提供平等信息獲取和參與競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)會(huì)。各類(lèi)主體參與創(chuàng)新采購(gòu)競(jìng)爭(zhēng)，還可以發(fā)揮財(cái)政資金對(duì)全社會(huì)應(yīng)用技術(shù)研發(fā)的輻射效應(yīng)，帶動(dòng)和促進(jìn)科技創(chuàng)新。

　　《征求意見(jiàn)稿》還規(guī)定，除只能從唯一供應(yīng)商處采購(gòu)以外，采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)確定研發(fā)供應(yīng)商。競(jìng)爭(zhēng)是采購(gòu)人擇優(yōu)選擇研發(fā)供應(yīng)商和首購(gòu)產(chǎn)品供應(yīng)商、確定公允的研發(fā)補(bǔ)償費(fèi)用和首購(gòu)費(fèi)用的最好手段。采購(gòu)人應(yīng)創(chuàng)造公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，為供應(yīng)商提供平等的競(jìng)爭(zhēng)條件，不得對(duì)供應(yīng)商實(shí)行差別待遇和歧視待遇。

　　亮點(diǎn)五：合作創(chuàng)新采購(gòu)方式不限制供應(yīng)商最少參與數(shù)量

　　政府采購(gòu)各種采購(gòu)方式中，除了單一來(lái)源采購(gòu)，都要求參加競(jìng)爭(zhēng)的供應(yīng)商數(shù)量應(yīng)至少達(dá)到三家，否則采購(gòu)人應(yīng)重新采購(gòu)或改變采購(gòu)方式采購(gòu)。而對(duì)于合作創(chuàng)新采購(gòu)方式，《征求意見(jiàn)稿》規(guī)定，采購(gòu)人發(fā)布合作創(chuàng)新采購(gòu)公告后提交申請(qǐng)文件或者通過(guò)資格審查的供應(yīng)商只有兩家的，可以繼續(xù)開(kāi)展采購(gòu)活動(dòng)；只能從唯一供應(yīng)商處采購(gòu)的，采購(gòu)人可以直接向該供應(yīng)商發(fā)出合作創(chuàng)新采購(gòu)邀請(qǐng)書(shū)。合作創(chuàng)新采購(gòu)方式不再對(duì)供應(yīng)商最少數(shù)量進(jìn)行限制，這是從創(chuàng)新產(chǎn)品采購(gòu)的特點(diǎn)考慮而做出的符合實(shí)際情況的安排。根據(jù)采購(gòu)人“可以繼續(xù)開(kāi)展采購(gòu)活動(dòng)”和“可以直接向該供應(yīng)商發(fā)出合作創(chuàng)新采購(gòu)邀請(qǐng)書(shū)”的規(guī)定，采購(gòu)人保留了在供應(yīng)商不足三家時(shí)重新采購(gòu)的權(quán)利。這樣的制度安排既給采購(gòu)人在供應(yīng)商數(shù)量少但參加競(jìng)爭(zhēng)的供應(yīng)商可以滿足研發(fā)要求時(shí)繼續(xù)推進(jìn)采購(gòu)活動(dòng)的權(quán)利，又給了采購(gòu)人選擇終止采購(gòu)和重新采購(gòu)的自由，最大限度地縮短合作創(chuàng)新采購(gòu)所需的時(shí)間，提高采購(gòu)效率。

　　亮點(diǎn)六：科學(xué)設(shè)置采購(gòu)程序，解決“低價(jià)搶標(biāo)”頑疾

　　在政府采購(gòu)領(lǐng)域，因個(gè)別供應(yīng)商惡意“低價(jià)搶標(biāo)”而產(chǎn)生的“爛尾項(xiàng)目”，使政府采購(gòu)及其主體被社會(huì)廣泛詬病。而對(duì)于創(chuàng)新采購(gòu)這類(lèi)標(biāo)的難以量化、比較，履約周期長(zhǎng)的采購(gòu)項(xiàng)目，更容易出現(xiàn)個(gè)別供應(yīng)商在研發(fā)談判中“低價(jià)搶標(biāo)”、研發(fā)合同簽訂后扯皮拖延的情況。合作創(chuàng)新采購(gòu)方式針對(duì)供應(yīng)商“低價(jià)搶標(biāo)”，在研發(fā)談判程序設(shè)計(jì)上采取了兩項(xiàng)措施：一是規(guī)定在研發(fā)談判評(píng)審時(shí)，供應(yīng)商研發(fā)方案的分值占總分值的比重不得低于百分之五十；二是研發(fā)談判采用兩階段評(píng)審，采購(gòu)人先評(píng)審研發(fā)方案、后評(píng)審研發(fā)總費(fèi)用。采購(gòu)人可以為研發(fā)方案評(píng)審設(shè)置合格線，達(dá)到合格線的供應(yīng)商才可以進(jìn)入研發(fā)總費(fèi)用的評(píng)審。通過(guò)加大研發(fā)方案評(píng)審分值權(quán)重和兩階段評(píng)審，采購(gòu)人可以將研發(fā)方案粗制濫造、全憑大幅降低研發(fā)總費(fèi)用搶標(biāo)的供應(yīng)商排除在研發(fā)總費(fèi)用評(píng)審之外，從而杜絕“低價(jià)搶標(biāo)”。

　　亮點(diǎn)七：合作創(chuàng)新采購(gòu)談判小組組成由采購(gòu)人決定

　　《征求意見(jiàn)稿》規(guī)定，合作創(chuàng)新采購(gòu)的談判小組由采購(gòu)人代表和評(píng)審專家共五人以上單數(shù)組成，采購(gòu)人可通過(guò)制定內(nèi)控制度規(guī)定談判小組具體人員組成比例、評(píng)審專家選取辦法及采購(gòu)過(guò)程中的人員調(diào)整。合作創(chuàng)新采購(gòu)的產(chǎn)品都是處于科技前沿的產(chǎn)品，而政府采購(gòu)專家?guī)熘械脑u(píng)審專家很少有人具有能夠評(píng)審合作創(chuàng)新采購(gòu)項(xiàng)目的知識(shí)和能力。談判小組成員由采購(gòu)人選定，一方面，采購(gòu)人可以在更大的范圍內(nèi)選擇更適合的專家進(jìn)行評(píng)審；另一方面，采購(gòu)人可以在評(píng)審中更好行使其主體權(quán)利，對(duì)評(píng)審結(jié)果承擔(dān)主體責(zé)任。

　　亮點(diǎn)八：合作創(chuàng)新采購(gòu)支持創(chuàng)新產(chǎn)品推廣

　　《征求意見(jiàn)稿》規(guī)定，國(guó)家選擇首購(gòu)產(chǎn)品中的重點(diǎn)產(chǎn)品制定相應(yīng)的采購(gòu)需求標(biāo)準(zhǔn)，推薦在政府采購(gòu)中使用；涉及國(guó)家安全的創(chuàng)新產(chǎn)品，可以實(shí)行強(qiáng)制采購(gòu)。

　　政府采購(gòu)與非政府采購(gòu)的重要區(qū)別表現(xiàn)在政府采購(gòu)的公益性和非政府采購(gòu)的營(yíng)利性。政府采購(gòu)項(xiàng)目采購(gòu)人采購(gòu)研發(fā)創(chuàng)新產(chǎn)品主要是為了公共目的和公益需求，不是為了營(yíng)利。而非政府采購(gòu)項(xiàng)目采購(gòu)人采購(gòu)研發(fā)創(chuàng)新產(chǎn)品多數(shù)是為了提高企業(yè)自身的核心競(jìng)爭(zhēng)力和實(shí)現(xiàn)差異化競(jìng)爭(zhēng)，其終極目的是營(yíng)利。企業(yè)投資研發(fā)的新技術(shù)、新產(chǎn)品，一定是為企業(yè)自己專有的，不會(huì)推廣給其他企業(yè)使用。

　　政府采購(gòu)的公共性和公益性決定了政府采購(gòu)的創(chuàng)新產(chǎn)品可以向社會(huì)上其他主體推廣。政府投資研發(fā)創(chuàng)新產(chǎn)品，依托政府資金支持攻克關(guān)鍵技術(shù)和“卡脖子”產(chǎn)品，目的就是為了推進(jìn)和引領(lǐng)科技進(jìn)步，提高國(guó)家的整體科技水平和生產(chǎn)力，推動(dòng)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

　　對(duì)于創(chuàng)新產(chǎn)品的推廣，《征求意見(jiàn)稿》提出了如下三項(xiàng)措施。一是其他采購(gòu)人可以在研發(fā)合同期限內(nèi)直接采購(gòu)首購(gòu)產(chǎn)品，也就是通常說(shuō)的“隨標(biāo)采購(gòu)”。其他采購(gòu)人直接采購(gòu)首購(gòu)產(chǎn)品的，可以要求首購(gòu)產(chǎn)品供應(yīng)商根據(jù)采購(gòu)需求對(duì)創(chuàng)新產(chǎn)品進(jìn)行定制化改造后，以不高于首購(gòu)的價(jià)格采購(gòu)。二是在研發(fā)合同期滿后，推薦其他采購(gòu)人采購(gòu)首購(gòu)產(chǎn)品。研發(fā)成功的創(chuàng)新產(chǎn)品在推廣中，由于銷(xiāo)售量的提高，其制造成本應(yīng)低于研發(fā)成功后首購(gòu)的價(jià)格。三是涉及國(guó)家安全的創(chuàng)新產(chǎn)品，政府可以實(shí)行強(qiáng)制采購(gòu)。通過(guò)以上三項(xiàng)措施，創(chuàng)新產(chǎn)品的銷(xiāo)售有了一定的保障，研發(fā)供應(yīng)商的參與積極性大大提高，有利于提高合作創(chuàng)新采購(gòu)的競(jìng)爭(zhēng)性，降低研發(fā)總金額，提高政府采購(gòu)的資金效率。

　　（作者系中招智庫(kù)核心專家、中機(jī)國(guó)際招標(biāo)有限公司原總經(jīng)理）

　　責(zé)編：昝妍

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