文/蔡錕

　　案件來源

　　一審：某市某東新區(qū)人民法院（2022）某0115行初20號

　　二審：某市第三中級人民法院（2022）某03行終460號

　　裁判要旨

　　招投標監(jiān)管機關基于串通投標案件的隱蔽特性及辦案經驗，對涉案事實形成的內心確信并就此作出的處罰決定，雖陳述了其考量的理由和依據，但綜合全案證據分析及關聯(lián)案件查明的事實，其認定某自然人個人為涉案公司串通投標違法行為的其他直接責任人員并予以處罰，事實證據尚顯不足，理由尚不充分。

　　案件經過

　　涉案項目為“某市某醫(yī)學院附屬某醫(yī)院兒科綜合樓及地下車庫改擴建工程無菌病房凈化工程項目”，中標人為上海某豪醫(yī)療科技有限公司（以下簡稱某豪公司）。江蘇某信醫(yī)療科技有限公司（以下簡稱某信公司）也參與了涉案項目的投標。

　　2020年2月9日，某市審計局制發(fā)編號為某審投一調報（2020）47號的《專項審計調查報告》，該調查報告“部分市重大建設項目中存在串標等違規(guī)問題”部分載明，“抽查發(fā)現，有4個市重大建設項目涉及8項暫估價招標中存在相互串通投標的情況”。該調查報告后附的違規(guī)項目情況表中，涉案項目被列入其中。同時，調查報告關于涉案項目的“情況說明”為“參與投標的某信公司的投標代理人盧某某為中標單位（某豪公司）職工”。

　　針對上述違法違規(guī)線索，某市住房和城鄉(xiāng)建設委員會（以下簡稱某市住建委）于2020年4月5日立案并啟動了調查程序，調取了涉案項目的招投標文件，同時對某豪公司及某信公司的工作人員進行了調查詢問。某市住建委調取到的案涉《購標書登記表》載明，某信公司購買招標文件的聯(lián)系人為某豪公司的邱某；《投標登記表》載明的某信公司投標授權代表為盧某某；《開標會議簽到單》載明的某信公司開標會簽到人為盧某某；《開標記錄》載明的某信公司投標授權代表為盧某某。

　　2020年5月21日，盧某某在某市住建委處接受訊問調查時，就某市住建委工作人員的詢問“請說明涉案項目的投標過程”，陳述稱：“2019年3月下旬，某信公司的商務部經理閭某某打給我電話（聯(lián)系方式：185***），讓我作為某信公司該項目投標的授權代理人去參加開標。”同時，就某市住建委工作人員的詢問“請詳細說明某信公司的投標情況”，盧某某陳述稱：“閭某某當天早上在開標地點的門口帶給我的標書，我作為某信公司投標人代表參加該工程投標，然后我拿著標書去南京西路那邊開標。”

　　閭某某系某信公司的工作人員，職級為工程師。針對上述了解的情況，某市住建委將閭某某作為某信公司實施串通投標違法行為的其他直接責任人員展開調查。

　　2020年8月19日，閭某某至某市住建委處接受訊問調查，就其與盧某某的相識情況陳述稱：“本人不認識盧某某。聽說過盧某某的名字。大概2018年我在技術部和同事做技術交流的時候聽說過盧某某的名字。”就其手機號碼情況陳述稱：“185***該號碼用十幾年了。”就2019年4月工作地點情況陳述稱：“不清楚2019年4月某信公司在某市是否有工地，2019年4月我沒有來過某市。”就某市住建委工作人員的詢問“該項目投標文件中投標人基本情況表中的聯(lián)系人是閭某某，請說明原因”陳述稱：“我公司的投標文件基本情況表中的聯(lián)系人基本是寫我名字的，具體寫誰由公司決定。”

　　2020年11月12日，某信公司的工作人員巢某至某市住建委處接受訊問調查，就某市住建委工作人員的詢問“請說明案涉項目投標文件中載明的聯(lián)系人閭某某在該項目招投標活動期間承擔什么工作？在該涉案項目招投標活動期間，負責招投標工作的人員是誰？”陳述稱：“在該涉案項目招投標活動期間，閭某某主要負責我公司設計技術方面的工作，包括投標階段的設計技術工作，但不涉及此涉案項目。不能確認該涉案項目招投標活動期間的招投標工作負責人。”

　　經過上述調查，某市住建委于2021年5月27日，以閭某某系某信公司串通投標行為的其他直接責任人員，其行為違反了《中華人民共和國招標投標法》（以下簡稱《招標投標法》）第三十二條第一款的規(guī)定為由，依據《招標投標法》第五十三條對其作出編號為2420200238的《行政處罰決定書》（以下簡稱被訴《處罰決定》），決定對閭某某罰款1330元。同日，某市住建委也對某信公司及某信公司法定代表人周某某以串通投標為由作出了行政處罰。

　　閭某某不服被訴《處罰決定》，認為投標文件上并未加蓋某信公司的公章，投標文件上所寫閭某某名稱并非其之本意，向一審法院提起行政訴訟。

　　法院觀點

　　一審法院某市某東新區(qū)人民法院認為：

　　閭某某、某信公司共同承認事發(fā)之時，閭某某系某信公司的職員，閭某某滿足認定直接責任人員的身份要件。

　　從閭某某的職責范圍來看，閭某某及某信公司均確認其主要負責某信公司設計技術方面的工作，其中涉及投標中的技術工作。結合某信公司具有建筑業(yè)企業(yè)資質的事實，閭某某的工作能力和工作水平成為某信公司在獲得資質人員構成中不可缺少的一部分，也為某信公司承接有關工程的業(yè)務范圍內提供了相當的便利，進而閭某某的身份功能和工作職責也成為某信公司經濟利潤的獲取之必要條件。故此，閭某某成為某信公司在案涉業(yè)務投標過程中串標行為的一環(huán)。

　　從閭某某的實際參與程度來看，公民的聯(lián)系方式除向不特定公眾公開之外皆為隱私信息。閭某某作為某信公司的職工，其身份信息并非如公司法定代表人那樣能便利獲取。在市場交易的背景下，上述信息的獲取以內部員工或交易對手等身份屬性更為容易，結合閭某某自行陳述稱其“聽說過盧某某的名字”這種模糊的表達，以及盧某某在投標文件中能準確地填寫閭某某的姓名和聯(lián)系方式，這就讓盧某某陳述其為某信公司投標的過程陳述具有一定的現實基礎，側面證實閭某某參與涉案項目的投標過程中。

　　關于閭某某主張盧某某在接受某市住建委詢問時，虛假陳述其為某信公司工作和繳納社保的情況，由此推斷該調查筆錄所載內容不實的意見，一審法院認為，盧某某對不實工作情況的陳述系面對不利現實的理由找尋，并非系對發(fā)生事實的否定。若非如此，盧某某大可不必陳述其代為某信公司投標的具體細節(jié)。故閭某某的該項觀點，法院不予采信。

　　綜上，一審法院認定閭某某要求撤銷被訴《處罰決定》的請求缺乏事實和法律支持，判決駁回了閭某某的訴訟請求。

　　閭某某不服一審判決，向某市第三中級人民法院提出上訴。

　　二審法院某市第三中級人民法院對案件事實進行了補充調查，在結論上否定了一審法院的意見，其認為：本案爭議在于涉案證據是否足以證明閭某某主觀上有串通投標的故意，客觀上實施了串通投標的違法行為。

　　結合某市住建委調查收集的其他證據，邱某詢問筆錄中稱系某豪公司聯(lián)系某信公司幫忙陪標，涉案《購標書登記表》載明某信公司購買招標文件聯(lián)系人為邱某，《投標登記表》《開標會議簽到單》《開標記錄》載明某信公司投標授權代表或開標會簽到人均為盧某某。

　　盧某某系某豪公司的員工，鑒于其在涉案串通投標違法行為中扮演的特殊身份與作用，某市住建委將其對閭某某的指證作為本案的主要證據予以認定。但盧某某在詢問筆錄中對其案發(fā)時就職公司的陳述明顯不實。因此，其對閭某某的指證等其他證詞內容的真實性已存疑，且缺乏其他證據的佐證；閭某某本人及巢某的有關陳述，僅能反映出閭某某是某信公司投標工作的聯(lián)系人，不能證明閭某某直接參與了涉案串通投標的行為。某市住建委基于串通投標案件的隱蔽特性及辦案經驗對涉案事實形成的內心確信并就此作出的被訴《處罰決定》，雖陳述了其考量的理由和依據，但綜合全案證據分析及關聯(lián)案件查明的事實，某市住建委認定閭某某為某信公司涉案串通投標違法行為的其他直接責任人員并予以處罰，事實證據尚顯不足，理由尚不充分。

　　據此，二審法院判決撤銷了一審判決，并撤銷了被訴《處罰決定》。

　　焦點分析

　　本案的爭議焦點在于，根據已獲得的證據，某市住建委認定閭某某為某信公司串通投標違法行為的其他直接責任人員并予以處罰，證據是否確鑿，理由是否充分。

　　對這一爭議焦點的分析，與單位串通投標違法行為雙罰制下“其他直接責任人員”的認定標準密切相關。

　　單位行政違法行為雙罰制的來源及表現模式

　　單位違法行為的雙罰制，起源于刑事領域?！吨腥A人民共和國刑法》（以下簡稱《刑法》）第三十一條明確了單位犯罪的雙罰原則，即單位犯罪的，對單位判處罰金，并對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員判處刑罰。為強化對單位行政違法行為的威懾力，現代行政處罰中也逐步引入了雙罰制。我國目前的單位行政違法行為雙罰制主要表現為適用領域上的“局部適用模式”和構成要件上的“重合模式為主，復合模式為輔”。

　　適用領域上的“局部適用模式”，系指單位行政違法的雙罰制僅適用于特定領域、特定行業(yè)或特定情形，由特定的部門法專門規(guī)定，在法律未明確規(guī)定的情況下，仍以“僅處罰作為違法行為人的單位”這一單罰制為原則?！吨腥A人民共和國行政處罰法》（以下簡稱《行政處罰法》），是關于所有領域及行業(yè)行政處罰適用的一般法，無論是原《行政處罰法》還是2021年修訂的《行政處罰法》，均未規(guī)定在單位行政違法時應同時處罰相關自然人。當前，單位行政違法的雙罰主要規(guī)定在各單行法律法規(guī)中，如《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》第一百零八條第二款之規(guī)定，再如本案涉及的《招標投標法》第五十三條之規(guī)定。

　　構成要件上的“重合模式為主，復合模式為輔”，系指在一般情況下，立法對單位和其成員規(guī)定統(tǒng)一的行政法義務，二者應受處罰行為的成立共享一個構成要件，如本案涉及的《招標投標法》第五十三條之規(guī)定；只有在相對特殊的情況下，立法對單位和其成員所規(guī)定的行政法義務才不完全相同，二者應受處罰行為的成立要件僅部分重合，除符合單位違法的一般構成要件外，其成員應受處罰行為的成立還須滿足其他附加要件，如《中華人民共和國食品安全法實施條例》第七十五條之規(guī)定。

　　單位行政違法行為實施雙罰時“其他直接責任人員”的認定標準

　　雖然當前在部分特定領域、特定行業(yè)或特定情形中，規(guī)定了單位行政行為的雙罰制，但是在相關的行政管理法律法規(guī)中，并未對何為“單位直接負責的主管人員”以及何為“其他職責責任人員”作出概念上的界定和范圍上的確認。

　　對此，基于單位行政違法行為的雙罰制源于單位刑事違法行為的雙罰制，筆者認為，《刑法》及相關司法解釋的規(guī)定可為行政監(jiān)管提供支撐與參考。

　　1994年，在最高人民法院研究室給公安部法制司的《關于如何理解“直接負責的主管人員”和“直接責任人員”問題的復函》中，最高人民法院認為，“直接負責的主管人員”，是指在企業(yè)事業(yè)單位、機關、團體中，對本單位實施走私犯罪起決定作用的、負有組織、決策、指揮責任的領導人員；“直接責任人員”，是指直接實施本單位走私犯罪行為或者雖對單位走私犯罪負有部分組織責任，但對本單位走私犯罪行為不起決定作用，只是具體執(zhí)行、積極參與的該單位的部門負責人或者一般工作人員。

　　2001年，最高人民法院在其印發(fā)的《全國法院審理金融犯罪案件工作座談會紀要》中就“單位犯罪直接負責的主管人員和其他直接責任人員的認定”明確，直接負責的主管人員，是在單位實施的犯罪中起決定、批準、授意、縱容、指揮等作用的人員，一般是單位的主管負責人，包括法定代表人；其他直接責任人員，是在單位犯罪中具體實施犯罪并起較大作用的人員，既可以是單位的經營管理人員，也可以是單位的職工，包括聘任、雇傭的人員。

　　2019年，最高人民法院等部門印發(fā)的《最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部、生態(tài)環(huán)境部關于辦理環(huán)境污染刑事案件有關問題座談會紀要》規(guī)定，單位犯罪中的“直接負責的主管人員”，一般是指對單位犯罪起決定、批準、組織、策劃、指揮、授意、縱容等作用的主管人員，包括單位實際控制人、主要負責人或者授權的分管負責人、高級管理人員等；“其他直接責任人員”，一般是指在直接負責的主管人員的指揮、授意下積極參與實施單位犯罪或者對具體實施單位犯罪起較大作用的人員。

　　在最高人民法院公布的刑事審判參考指導案例（231號）吳某森、郭某春等虛開增值稅專用發(fā)票一案中，最高人民法院認為，單位故意犯罪直接負責的主管人員以外的其他直接責任人員的認定，必須具備以下四個條件：必須是單位內部的工作人員；必須參與實施了單位犯罪行為；必須對所實施的單位故意犯罪是明知的，即明知自己實施的是法律禁止實施的犯罪行為；必須是單位犯罪實行過程中起重要作用的人，即對單位犯罪的實行和完成，起重要作用的骨干分子和積極分子。

　　從前述司法解釋及指導案例的內容來看，最高人民法院對刑事領域，單位違法行為中“其他直接責任人員”的認定標準是相對清晰和一貫的。因此，筆者認為，對單位行政違法行為實施雙罰時，關于“其他直接責任人員”的認定，可以參考上述刑事層面規(guī)范而形成以下構成要件：身份上，該人員應當是單位內部的工作人員；主觀上，該人員應當知曉單位實施的是法律所禁止的行政違法行為；客觀上，該人員應當參與實施了單位行政違法行為；程度上，該人員對于單位行政違法行為的實施和完成，應當起到較大作用或者重要作用。

　　單位行政違法行為實施雙罰時對相關人員構成“其他直接責任人員”的證明責任

　　《行政處罰法》第五條第二款規(guī)定，實施行政處罰必須以事實為依據，與違法行為的事實、性質、情節(jié)以及社會危害程度相當；第四十條規(guī)定，公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為，依法應當給予行政處罰的，行政機關必須查明事實；違法事實不清、證據不足的，不得給予行政處罰。

　　《中華人民共和國行政訴訟法》第三十四條第一款規(guī)定，被告對作出的行政行為負有舉證責任，應當提供作出該行政行為的證據和所依據的規(guī)范性文件。

　　根據前述規(guī)定可見，在單位構成行政違法行為而擬實施雙罰時，應當由處罰機關對相關人員是否構成“其他直接責任人員”承擔證明責任，證明的標準即前述構成要件的齊備。

　　以涉案項目為例。該案中，雖然閭某某確系某信公司的員工，滿足“其他直接責任人員”的身份要件。但是縱觀在案證據，僅有盧某某的調查詢問筆錄，直接指征閭某某參與實施了某信公司與某豪公司的串通投標行為，但盧某某的證詞已被確認存在明顯不實陳述，其證明力顯著降低。同時，涉案招投標活動中的文書材料，僅在投標文件中記載閭某某為聯(lián)系人，包括《購標書登記表》《投標登記表》等在內的材料上所填寫的人員均非閭某某，此外，閭某某和巢某的有關陳述，也僅能反映出閭某某是某信公司投標工作的聯(lián)系人，這些證據材料均無法與盧某某的陳述形成佐證關系。由此可見，本案中，現有證據既不足以證明閭某某主觀上應當知曉單位實施的是法律所禁止的行政違法行為，也無法證明閭某某客觀上直接參與了涉案串通投標的行為，更無法證明閭某某在程度上對某信公司串通投標行為的實施起到較大作用或重要作用。

　　故該案二審法院據此認為某市住建委關于閭某某屬于“其他直接責任人員”的認定錯誤而撤銷被訴《處罰決定》，并無不當，亦從側面確認了筆者所歸納的“其他直接責任人員”構成要件的可采性。

　　（作者單位：北京市道可特律師事務所）

　　責編：昝妍

關注讀覽天下微信， 100萬篇深度好文， 等你來看……