文/閆春紅

　　【摘要】以電子化交易產(chǎn)生的海量數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，運用大數(shù)據(jù)分析技術(shù)發(fā)掘招投標活動中的串通投標行為線索，為進一步認定和查處違法違規(guī)行為提供了依據(jù)。文章從分析主體、分析對象、分析前提和分析認定方法四個方面，對當前招投標領(lǐng)域串通投標行為大數(shù)據(jù)分析工作中存在的問題進行深入探討，并提出相關(guān)建議。

　　【關(guān)鍵詞】招投標領(lǐng)域；串通投標行為；大數(shù)據(jù)分析

　　在招投標領(lǐng)域，串通投標始終是各級招投標監(jiān)管部門監(jiān)督、查處和打擊的重點，但因其隱蔽性強、認定難、查處難，成為招投標領(lǐng)域久治不愈的“頑疾”。大數(shù)據(jù)技術(shù)的飛速發(fā)展及其在招投標領(lǐng)域的廣泛應用，給招投標中串通投標行為大數(shù)據(jù)分析帶來了全新的解題思路。

　　分析主體

　　分析主體即串通投標大數(shù)據(jù)由誰來分析。實踐中，各地區(qū)因招投標管理和服務(wù)體制機制存在差異，開展串通投標大數(shù)據(jù)分析的主體也各有不同，有的是公共資源交易（或招投標）綜合監(jiān)管部門，有的是招投標行業(yè)行政主管部門，還有的是公共資源交易平臺運行服務(wù)機構(gòu)（公共資源交易中心）。各地對串通投標大數(shù)據(jù)分析主體的看法不同，部分地方招投標各相關(guān)管理和服務(wù)部門都在開發(fā)建設(shè)，造成了一定的資金和資源浪費；部分地方公共資源交易中心認為，應該由招投標行政監(jiān)督部門負責，而行政監(jiān)督部門則認為其職能僅是給公共資源交易中心提供的線索進行核實認定。不同部門認知的偏差導致串通投標大數(shù)據(jù)分析工作的“缺位”和“錯位”。

　　筆者收集了近年來部分關(guān)于公共資源交易領(lǐng)域大數(shù)據(jù)分析的文件和表述。第一，2015年8月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于印發(fā)整合建立統(tǒng)一的公共資源交易平臺工作方案的通知》（國辦發(fā)〔2015〕63號）提出：“轉(zhuǎn)變監(jiān)督方式。各級行政主管部門要運用大數(shù)據(jù)等手段，實施電子化行政監(jiān)督，強化對交易活動的動態(tài)監(jiān)督和預警。”第二，2016年6月，國家發(fā)展和改革委員會（以下簡稱國家發(fā)展改革委）等14部委印發(fā)的《公共資源交易平臺管理暫行辦法》（十四部委令第39號）提出：“各級行政監(jiān)督管理部門應當運用大數(shù)據(jù)技術(shù)，建立公共資源交易數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)比對分析機制，開展監(jiān)測預警，定期進行效果評估，及時調(diào)整監(jiān)管重點。”第三，2017年3月，國家發(fā)展改革委等6部門印發(fā)的《“互聯(lián)網(wǎng)+”招標采購行動方案（2017—2019年）》（發(fā)改法規(guī)〔2017〕357號）提出：“強化信息大數(shù)據(jù)應用。適應‘互聯(lián)網(wǎng)+’趨勢，運用大數(shù)據(jù)理念、技術(shù)和資源，依托電子招標投標系統(tǒng)特別是公共服務(wù)平臺，依法高效采集、有效整合和充分運用招標采購信息數(shù)據(jù)，為行政監(jiān)督部門和市場主體提供大數(shù)據(jù)服務(wù)。”第四，2019年5月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家發(fā)展改革委《關(guān)于深化公共資源交易平臺整合共享指導意見的通知》（國辦函〔2019〕41號）提出：“公共資源交易中心作為公共資源交易平臺主要運行服務(wù)機構(gòu)，應積極開展交易大數(shù)據(jù)分析，為宏觀經(jīng)濟決策、優(yōu)化營商環(huán)境、規(guī)范交易市場提供參考和支撐……開展智慧監(jiān)管。運用大數(shù)據(jù)、云計算等現(xiàn)代信息技術(shù)手段，對公共資源交易活動進行監(jiān)測分析，及時發(fā)現(xiàn)并自動預警圍標串標、弄虛作假等違法違規(guī)行為。”

　　從以上四個文件可以看出，各級公共資源交易中心和行政監(jiān)督部門均有交易大數(shù)據(jù)分析職責，但是側(cè)重有所不同。公共資源交易中心大數(shù)據(jù)分析的內(nèi)容主要是交易結(jié)果數(shù)據(jù)，目的是“為宏觀經(jīng)濟決策、優(yōu)化營商環(huán)境、規(guī)范交易市場提供參考和支撐”；行政監(jiān)督部門大數(shù)據(jù)分析的內(nèi)容除了交易結(jié)果數(shù)據(jù)還包括交易過程數(shù)據(jù)，如評標專家打分數(shù)據(jù)、各方主體關(guān)聯(lián)關(guān)系數(shù)據(jù)、不同投標人之間異常一致數(shù)據(jù)等，分析方法也要復雜得多，目的是發(fā)現(xiàn)異常數(shù)據(jù)信息，以“甄別、預警違法違規(guī)行為”。因此，串通投標大數(shù)據(jù)分析的主體應當是各級行政監(jiān)督部門（包括綜合監(jiān)管部門）。

　　弄清楚串通投標大數(shù)據(jù)分析主體，不僅是為了解決實踐中的矛盾和疑惑，更重要的是要明確電子招投標交易平臺、公共服務(wù)平臺和行政監(jiān)督平臺及相關(guān)主體在大數(shù)據(jù)分析工作中的權(quán)利、義務(wù)和責任，從而為進一步建立健全串通投標行為數(shù)據(jù)信息所有、使用、交互共享和保密機制明確方向。也就是說，串通投標大數(shù)據(jù)分析的執(zhí)行主體并不一定必須是行政監(jiān)督部門，但應該在行政監(jiān)督部門的委托、指導和監(jiān)督下進行，否則，可能會造成判定標準隨意以及信息采集、使用和數(shù)據(jù)安全管理方面的混亂。

　　此外，筆者認為，串通投標大數(shù)據(jù)分析主體層級越高越好，至少應當由省級層面牽頭，這主要是考慮省級層面掌握的數(shù)據(jù)量、數(shù)據(jù)來源范圍、準確性、技術(shù)研發(fā)水平以及行政決策和協(xié)調(diào)能力要遠高于地方，同時更利于全省甚至全國分析量化標準統(tǒng)一，形成的分析結(jié)果也更科學、全面、準確和權(quán)威。

　　分析對象

　　分析對象即串通投標大數(shù)據(jù)分析的內(nèi)容?！吨腥A人民共和國招標投標法實施條例》和《工程建設(shè)項目施工招標投標辦法》（七部委令第30號）對串通投標的認定依據(jù)作出了明確規(guī)定，但部分依據(jù)查證難，如“招標人明示或者暗示投標人為特定投標人中標提供方便”，部分依據(jù)容易規(guī)避，如“不同投標人的投標文件由同一單位或者個人編制”。且相關(guān)法律法規(guī)中羅列的情形并沒有窮盡所有，需要具體問題具體分析。筆者認為，串通投標大數(shù)據(jù)分析的內(nèi)容不僅應包括法律法規(guī)中已經(jīng)明確的情形，還應當包括相關(guān)兜底條款所表述的“其他串通行為”，如“量身定做”“先建后招”嚴格意義上都屬于串通投標。同時，串通投標大數(shù)據(jù)分析的主要目的是發(fā)現(xiàn)線索，并不完全是作為認定依據(jù)，從這個意義上看，其分析的角度和維度要遠多于法律法規(guī)中明確的情形，信息來源也不僅僅限于公共交易平臺和公共服務(wù)平臺，還應包括工商、稅務(wù)、公安、社保、行政審批、行業(yè)許可、信用信息、金融信貸等各相關(guān)部門掌握的各類數(shù)據(jù)信息。此外，串通投標事實上并不僅僅發(fā)生在投標人或招標人（招標代理）和投標人之間，招標人（招標代理）和評標專家、投標人和評標專家以及兩個或兩個以上評標專家，與投標人之間都存在串通的可能。

　　綜上，串通投標大數(shù)據(jù)分析的內(nèi)容絕不應僅拘泥于交易數(shù)據(jù)本身，而是應盡可能地擴大和深挖數(shù)據(jù)源的廣度和深度。

　　分析前提

　　串通投標大數(shù)據(jù)分析的前提條件是一個比較復雜問題。既然是大數(shù)據(jù)分析，那么就應該分析的維度越多越好，分析的數(shù)據(jù)來源越充分越好，建模技術(shù)水平越先進越好，算法越精確越好。但事實上，分析結(jié)果的優(yōu)劣會受各方面資源和條件的影響，尤其是受以下兩個方面的影響。

　　一是高度標準化的數(shù)據(jù)源。要做好大數(shù)據(jù)分析，就要歸集大量的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，既要有覆蓋各相關(guān)行業(yè)統(tǒng)一的信息數(shù)據(jù)標準規(guī)范，也要對需要采集的所有數(shù)據(jù)來源相關(guān)平臺系統(tǒng)進行統(tǒng)一的信息化和標準化改造，以實現(xiàn)各相關(guān)行業(yè)部門間數(shù)據(jù)無障礙高效交互和共享；或者通過統(tǒng)一的標準和方法，對采集來的各類數(shù)據(jù)進行標準化清洗和加工，去除大量龐雜無序的重復和無用數(shù)據(jù)，統(tǒng)一數(shù)據(jù)標準格式，從而使其變?yōu)榭捎脭?shù)據(jù)?？傊治鰯?shù)據(jù)的覆蓋面越廣、標準化程度越高，分析的效率就越高，結(jié)果就會越準確。

　　二是強大的人力和技術(shù)支撐。對于大數(shù)據(jù)分析，網(wǎng)絡(luò)上有一種概念化的定義：“大數(shù)據(jù)分析是一種通過對大規(guī)模數(shù)據(jù)集進行系統(tǒng)性分析和解釋，以揭示隱藏在數(shù)據(jù)中的有價值信息和洞察力的過程。”其中，“系統(tǒng)性分析和解釋”說的就是分析手段。目前，能想到的與先進技術(shù)有關(guān)的詞匯和專利技術(shù)都與其相關(guān)，如區(qū)塊鏈、人工智能、云計算，抱團分析、聚類分析、熱度分析，串通投標模型算法、頁面駐留時長模型算法、社交網(wǎng)絡(luò)模型算法以及圖形、文字比對技術(shù)、智能雷同性分析技術(shù)等。擁有的技術(shù)越先進，得到的結(jié)果越全面準確。

　　此外，如果是新開發(fā)系統(tǒng)，更重要的是要有多元化的人力智力支持，這樣才能提出專業(yè)化的分析需求和建議，保證可靠的分析方向，并得出科學準確的分析結(jié)果。

　　由此可以看出，串通投標大數(shù)據(jù)分析需要自上而下的、涵蓋各個領(lǐng)域的、全國或全省統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標準和規(guī)范支撐，更需要具備強大的人力、技術(shù)和軟硬件基礎(chǔ)。

　　分析認定方法

　　串通投標大數(shù)據(jù)定量分析和定性依據(jù)是大數(shù)據(jù)分析的核心和關(guān)鍵，也是目前最薄弱的一環(huán)。除前文所列的文件外，國家層面近年來出臺的招投標相關(guān)規(guī)范性文件，對應用大數(shù)據(jù)分析技術(shù)主動發(fā)現(xiàn)和識別違法違規(guī)線索提出了要求，如《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加快推進社會信用體系建設(shè)構(gòu)建以信用為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機制的指導意見》（國辦發(fā)〔2019〕35號）、《國務(wù)院關(guān)于加強和規(guī)范事中事后監(jiān)管的指導意見》（國發(fā)〔2019〕18號）和《優(yōu)化營商環(huán)境條例》（國務(wù)院令第722號）等。但直至目前，關(guān)于串通投標大數(shù)據(jù)分析還沒有權(quán)威的認定口徑、定性依據(jù)、應用工作機制等。

　　不同的分析系統(tǒng)或同一分析系統(tǒng)在不同的統(tǒng)計期間、不同的數(shù)據(jù)來源范圍內(nèi)，甚至不同的算法下得出的分析結(jié)果是不同的。那么，串通投標大數(shù)據(jù)以什么時間節(jié)點在什么范圍內(nèi)分析；什么樣的數(shù)據(jù)可以發(fā)出預警信息；什么樣的數(shù)據(jù)可以作為提醒談話、啟動調(diào)查或向紀檢監(jiān)察和公安機關(guān)提交線索的依據(jù)；什么樣的數(shù)據(jù)可以直接作為串通投標認定的依據(jù)；評標專家主觀分畸高或畸低的判定標準是什么；打分偏離度是橫向比較還是縱向比較，是一維分析還是多維分析；大數(shù)據(jù)分析系統(tǒng)是否是誰出資建設(shè)的誰就有權(quán)查詢結(jié)果；不同角色或?qū)蛹壢藛T的查看權(quán)限的劃分依據(jù)是什么；數(shù)據(jù)安全保密制度機制是什么；多地綜合數(shù)據(jù)分析結(jié)果得出的串通投標線索由哪個部門牽頭負責調(diào)查核實或處理。凡此種種，如果沒有依據(jù)，一招不慎不僅會造成行政資源浪費，還可能會產(chǎn)生投訴、糾紛甚至行政訴訟。

　　分析工作建議

　　一是做好頂層設(shè)計。由國家層面或省級相關(guān)部門牽頭主抓串通投標大數(shù)據(jù)分析工作，利用層次優(yōu)勢解決認識、資源和機制的弱勢。二是高度整合，打下軟硬件基礎(chǔ)。歸集全國或全省范圍內(nèi)各相關(guān)領(lǐng)域數(shù)據(jù)和信息，集中人、財、物各方面優(yōu)勢力量，統(tǒng)籌建設(shè)全省或全國統(tǒng)一的大數(shù)據(jù)分析平臺系統(tǒng)。三是打下制度機制基礎(chǔ)。填補目前空白，研究出臺區(qū)域性或全國統(tǒng)一的串通投標大數(shù)據(jù)分析建模標準、算法依據(jù)和處置規(guī)范；建立健全配套體制機制，對分析結(jié)果查詢、預警、移交、處理等責任主體和工作流程作出明確規(guī)定，確保有法可依、有據(jù)可查。

　　2022年12月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》提出，要加快構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度，充分實現(xiàn)數(shù)據(jù)要素價值，為深化創(chuàng)新驅(qū)動、推動高質(zhì)量發(fā)展、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供有力支撐。2023年7月，國家發(fā)展改革委辦公廳等印發(fā)的《關(guān)于開展工程建設(shè)招標投標領(lǐng)域突出問題專項治理的通知》（發(fā)改辦法規(guī)〔2023〕567號）要求，深入查找制度機制層面的短板弱項，加快形成一批務(wù)實管用的常態(tài)化長效化機制，營造公平公正、規(guī)范高效、陽光透明的招投標市場環(huán)境。

　　結(jié)語

　　在構(gòu)建全國統(tǒng)一大市場的新形勢下，不斷提升大數(shù)據(jù)分析能力、完善大數(shù)據(jù)分析管理體制機制建設(shè)，從而有力推動監(jiān)管的精準化、智能化，必將成為規(guī)范招投標交易秩序、優(yōu)化營商環(huán)境的強大助力。

　?。ㄗ髡邌挝唬蝴}城市公共資源交易中心）

　　參考文獻：

　　[1]楊星宇.大數(shù)據(jù)在招標投標行業(yè)監(jiān)管中的應用和發(fā)展[J].中國招標，2020（09）：103-104.

　　責編：昝妍；編輯：張曼琳

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